"Los impuestos son uno de los temas más polémicos e impopulares a la hora de discutir política pública y política fiscal. En el contexto actual, muchos especialistas y líderes de opinión coinciden en la necesidad de complementar la estrategia económica con una revisión profunda de la estructura tributaria del país.
El déficit fiscal, compuesto en buena medida por elusión y evasión fiscal (entre 6% y 8% del PIB, según diferentes estimaciones), se ha convertido en una preocupación económica de primer orden ante la necesidad de intervención del gobierno para mitigar los efectos de la crisis. Sin embargo, ¿qué pasaría si nos diéramos cuenta de que nuestra manera de entender los impuestos ha estado por mucho tiempo equivocada?
Comúnmente se nos habla de los impuestos como la forma en que el gobierno se procura ingresos para financiar sus actividades, tanto a nivel de gobierno central como de sus instituciones descentralizadas y autónomas, las cuales cumplen importantes funciones sociales. Según esta lógica, el gobierno debe recibir ingresos para gastar y, en consecuencia, se dice popularmente que es financiado con el dinero de todos los ciudadanos que cumplen sus deberes tributarios. Así se ha establecido tanto en la ley como en el discurso público.
Este esquema de “primero ingresos, luego gastos” equipara las finanzas del gobierno con las del sector privado y contribuye de esta forma a una serie de mitos y malentendidos que dificultan el avance en estas discusiones1. Una muestra de ello es la forma en que se tiende a estigmatizar a trabajadores del sector informal debido a que no aportan algunos impuestos relacionados con su actividad económica, pues se afirma que este sector contribuye así a la reducción de los ingresos públicos y, en consecuencia, al deterioro de la infraestructura y los servicios que brinda el estado. Por otro lado, este mismo discurso defiende las exoneraciones fiscales como estímulo a otros sectores. Esta asignación de valores sociales relacionada con el pago de impuestos es lo que se conoce en otros países con el término de “ciudadanía tributaria”, una práctica que tiende a ocultar problemas estructurales y a justificar la acumulación de poder entre las personas que poseen más riqueza.
Frente a esto, lo primero que debe comprenderse es que, a nivel del gobierno central, el gasto precede a los ingresos. Si nos remontáramos al primer momento en que un gobierno decide crear su propia moneda e imponer obligaciones a sus ciudadanos en esa misma denominación, la única opción lógica posible para que los ciudadanos llegasen a pagar dichos impuestos es que el gobierno les diera una cantidad de dinero a cambio de bienes o servicios.
Es decir, el gobierno, que tiene un monopolio sobre el colón, debe poner su moneda en circulación antes de cobrar impuestos, pues si el gobierno no colocara colones en manos de sus ciudadanos, estos no tendrían ninguna capacidad de pagar los impuestos establecidos por el gobierno. Si no fuera así, ¿cómo se habrían pagado impuestos para proveer al gobierno de su propia moneda?
Ahora bien, si el gobierno puede crear dinero, ¿para qué cobra impuestos?
Crear demanda para la moneda
La primera función de los impuestos y, posiblemente, la más importante de todas, es la de crear demanda para la moneda nacional. Por un lado, el gobierno crea la moneda, pero para que el país la utilice como unidad de intercambio es imprescindible que el gobierno cobre impuestos en esa misma moneda.
La obligación de pagar impuestos crea demanda para la moneda y hace que la gente la acepte como medio de pago por su trabajo o sus bienes. Un ejemplo de esta dinámica se puede ver en la época colonial en África, donde se utilizó un impuesto para forzar a las poblaciones a trabajar o producir cultivos a cambio de dinero para pagar dicho impuesto2. Dinámicas similares también se desarrollaron en América Latina3.
Actualmente, esto es lo que ocurre con el dinero: primero es puesto en manos de las personas a cambio de un bien o un servicio, y posteriormente el gobierno retira una parte del dinero con el fin de sostener la demanda por la moneda. Dado que el gobierno no puede obligar a las personas a intercambiar bienes y servicios utilizando su moneda de manera efectiva, esta dinámica es la que garantiza que la moneda sea aceptada como método de pago por la población en general para que el gobierno pueda comprar los bienes de la poblacion o ponerlos a trabajar directamente.
Reducir la desigualdad
Una segunda función de los impuestos consiste en reducir la desigualdad. En la actualidad, y en contraste con diversos momentos de su historia reciente, Costa Rica es uno de los países más desiguales de América Latina y del mundo4 5.
Si tuviésemos como objetivo reducirla, se podría implementar un impuesto progresivo según el cual los ciudadanos con mayor riqueza paguen más impuestos, mientras que aquellos que tienen una menor capacidad adquisitiva paguen menos. Un ejemplo de un impuesto progresivo sería un impuesto escalonado sobre la riqueza.
Sin embargo, debemos ser rigurosos e insistir en que los impuestos no son una forma de financiamiento para un gobierno capaz de crear dinero. Sostener la idea de que estos impuestos progresivos financiarían el gasto público sería un contrasentido.
Imaginemos que ponemos un impuesto sobre la riqueza y lo utilizamos para financiar escuelas públicas. Este impuesto disminuye la cantidad de riqueza acumulada que tienen los sectores más adinerados de la población. Durante un cierto período, esta recaudación se utiliza efectivamente para financiar escuelas públicas. Conforme el tiempo pasa, la desigualdad continúa disminuyendo hasta que deja de existir un sector al que le podamos cobrar este impuesto. En este momento, también perdemos el financiamiento para dichas escuelas.
Esta dinámica evidencia un conflicto en el uso de impuestos para cumplir ambos objetivos: reducir la desigualdad y financiar actividades que beneficien a la sociedad. Por un lado, un impuesto utilizado para reducir la desigualdad implica reducir progresivamente la recaudación. Por otro lado, un impuesto con un objetivo de financimiento busca mantener la cantidad de dinero que se recauda. Mantener estas visiones contradictorias supone reemplazar un problema estructural con otro, de forma tal que no se consigue finalmente resolver los problemas del país en su conjunto.
Controlar la inflación
Si existe un exceso de dinero en la economía, la población podría buscar consumir más bienes y servicios de los que la sociedad puede ofrecer. Esto tendría un efecto inflacionario (los precios aumentarían) y se pueden utilizar los impuestos como un medio para remover dicho exceso.
Para esto, un impuesto progresivo es especialemente efectivo pues, automáticamente, las personas que reciban más dinero van a pagar más impuestos. Esto significa que si se tiene un impuesto progresivo, no es necesario implementar constantes reformas fiscales, pues el impuesto se ajusta conforme cambian las condiciones de la economía.
Por otro lado, si se tienen impuestos regresivos, se necesitan reformas fiscales periódicas para remover los excesos de dinero. Dichas reformas tienen por lo general un alto costo político y tienden a tomar muchos años para aprobarse.
Además, si el gobierno considera que una demanda adicional por un bien o un servicio puede resultar en inflación, puede utilizar un impuesto para bajar la demanda sobre esos productos y aumentar el espacio fiscal que tiene para invertir en los recursos reales (mano de obra y bienes) que requiere para cumplir con sus mandatos sociales.
Desincentivar comportamientos
Otra función importante de los impuestos, además de las anteriormente mencionadas, es desincentivar comportamientos negativos dentro de la economía y de la sociedad en general.
Por ejemplo, si nuestro objetivo como país es producir una economía más limpia, podemos gravar todas aquellas actividades que no se ajustan a los estándares de sostenibilidad, como las que perjudican los recursos naturales, la calidad del aire, del agua o de la tierra.
De la misma manera, se pueden utilizar los impuestos para evitar comportamientos negativos para la sociedad como la especulación financiera o el consumo de sustancias nocivas para la salud, entre otros.
Este tipo de impuestos hacen aún más evidente la contradicción en el discurso que promueve los impuestos como una forma de financiamiento, pues si financiamos objetivos comunes a través de actividades con un impacto negativo, también estamos estableciendo un incentivo para continuar con estos comportamientos.
En Costa Rica, por ejemplo, una buena parte de la recaudación viene del impuesto a los combustibles. Si disminuye el consumo de combustible, la recaudación bajaría y las actividades que están financiadas por este impuesto perderían parte de su financiamiento.
El problema de asociar impuestos con financiamiento
Es tentador utilizar el financiamiento del gasto público para justificar el cobro de impuestos. Sin embargo, tal perspectiva, hasta ahora dominante, resulta contraproducente en muchos sentidos.
Además de las contradicciones ya mencionadas, esta dinámica justifica la acumulación de riqueza en pocas manos para así cobrarles impuestos y financiar el gasto público. Esto les otorga aún más poder a las clases privilegiadas para negociar beneficios por parte del estado amparadas en su importancia para los ingresos públicos. De esta forma, la desigualdad en el país continúa ampliándose, tal como se ha visto en las últimas décadas.
Con la acumulación de poder, dichos grupos obtienen cada vez más influencia sobre el discurso público. Esta influencia les permite, por ejemplo, utilizar la ineficiencia del gasto público como justificación para no pagar impuestos. La ineficiencia del gasto público es un problema real que debe ser atendido, pero esto no implica que no se puedan y se deban tomar acciones para eliminar los altos niveles de pobreza y desigualdad.
Conclusión
Las cuatro razones arriba mencionadas son suficientes para comprender la importancia y función de los impuestos sin necesidad de utilizar como excusa el financiamiento del gasto público. Este entendimiento es ventajoso a la hora de perseguir políticas que mejoren nuestra calidad de vida y evitar que el poder se siga concentrando en pocas manos."
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