"Las respuestas políticas de la Unión Europea a las principales crisis económicas de este siglo, las secuelas de la crisis financiera mundial de 2008-09 y los impactos combinados de la pandemia y la invasión rusa de Ucrania, presentan un estudio en contrastes.
Después de una respuesta anticíclica de corta duración a la crisis financiera, que ayudó a muchos países (incluida Alemania) a amortiguar la caída del crecimiento y el empleo, las autoridades de la UE volvieron a adherirse estrictamente a las normas fiscales del Tratado de Maastricht. Para 2010, la austeridad, los aumentos de impuestos y la "devaluación interna" (recortes salariales) se aplicaban de forma variable en los Estados miembros. Los más vulnerables, que ya estaban muy endeudados o con sectores financieros inestables, fueron empujados a años de pérdida de actividad económica sin precedentes, lo que llevó a muchos más millones de ciudadanos a las filas de los desempleados y a miles de empresas a la quiebra.
Sin embargo, ante la pandemia, los responsables políticos mostraron una mayor disposición a desplegar finanzas públicas en apoyo de la población. Además de que la Comisión Europea activó la 'cláusula general de salvaguardia' del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que permitió a los Estados miembros apartarse de las reglas de Maastricht, contaron con el apoyo del programa SURE de €98.4 mil millones para ayudar a evitar despidos durante los cierres a través de esquemas de retención de empleos y subsidios salariales. Además, el Consejo Europeo llegó a un acuerdo sobre un paquete de recuperación de €750 mil millones, que brinda acceso a subvenciones y préstamos a todos los Estados miembros, mitigando los impactos socioeconómicos adversos del Covid-19. Como resultado, Europa logró evitar lo peor.
Desempleo de larga duración
Estas orientaciones políticas diametralmente opuestas, y sus resultados divergentes, proporcionan lecciones valiosas. Para abordar de manera efectiva las múltiples crisis a las que se enfrenta Europa, incluidas las relacionadas con el costo de la vida y el medio ambiente—las reglas y políticas de "negocios como siempre" no servirán. Construir una UE resiliente y sostenible requiere una mirada dura y una mente abierta, apoyando políticas que brinden resultados a los ciudadanos y transformando al mismo tiempo a las que no lo hacen. En este contexto, el trabajo garantizado merece una seria consideración.
Una de las áreas de fracaso de la política de la UE es el desempleo de larga duración. Durante la última década, la proporción de desempleados que han estado sin trabajo durante más de 12 meses ha oscilado entre el 40 y el 55 por ciento. Las políticas equivocadas aplicadas durante la crisis de la eurozona llevaron a 14 millones de ciudadanos de la UE-28 al desempleo de larga duración. A pesar de la recuperación, los extensos esfuerzos y las intervenciones políticas efectivas que se están implementando, todavía millones sufren este destino. El sector privado simplemente no puede generar un número suficiente de empleos para todas las personas que los buscan: no existe un mecanismo conocido en las sociedades de "libre mercado" para que la demanda de mano de obra coincida con su oferta. Las políticas de apoyo a los desempleados, tradicionalmente aplicadas en Europa a través de prestaciones por desempleo, políticas activas del mercado laboral para facilitar el reingreso y los planes de retención del empleo o subsidios salariales temporales, no han logrado compensar esa insuficiencia.
Responsabilidad colectiva
El trabajo Garantizado es una intervención política que puede poner fin de manera más efectiva a largos períodos de desempleo, al ofrecer directamente un trabajo y un salario a los desempleados de larga duración que no pueden encontrar un trabajo remunerado. Los proyectos de trabajo asociados, que son financiados con fondos públicos, se seleccionan con miras a generar un beneficio público para las comunidades y al mismo tiempo satisfacer las necesidades insatisfechas en la mayor medida posible. La garantía de empleo es un emblema de nuestra responsabilidad colectiva de garantizar que, cuando el sector privado no pueda cumplir, quienes quieran trabajar tengan una opción, en lugar de verse obligados a permanecer inactivos y socialmente excluidos.
Conviértase en Miembro de Europa Social
El coste neto de dicha intervención no supondría una carga significativa para las finanzas públicas. En medio de la severa depresión en Grecia en 2013-14, con una caída del 25 por ciento en el producto interno bruto y un desempleo del 27 por ciento, colegas del Instituto Levy y yo, en colaboración con la Confederación General de Sindicatos de Grecia, estimamos los impactos en el país de un modesto programa directo de creación de empleo, en la línea de una garantía de empleo. Encontramos efectos multiplicadores significativos en la producción y el empleo: por cada 250 empleos creados directamente, el sector privado crearía 100 adicionales (principalmente calificados) en otros lugares. Como resultado, nuestras simulaciones mostraron que el 59% del gasto público requerido se recuperaría a través de mayores ingresos fiscales (impuestos sobre la renta, contribuciones a la seguridad social e impuesto al valor agregado). Dependiendo del tamaño del programa y del nivel del salario de garantía de empleo ofrecido, el costo neto oscilaría entre aproximadamente el 0,6 por ciento del PIB y un máximo del 2,2 por ciento.
Sobre la base de este estudio, se diseñó y puso en marcha en Grecia en 2016 un programa de garantía de empleo "volver al trabajo ahora", que combinaba cuatro días de trabajo a la semana con un día de mejora de las cualificaciones (a través de seminarios de aprendizaje permanente), y continúa hasta la fecha. Existen amplias perspectivas de oportunidades significativas de garantía de empleo y se pueden ofrecer a los desempleados, en intervenciones ambientales, mejoras físicas a pequeña escala, llenando las brechas de la economía del cuidado y apoyando la transición digital.
Tiempo para la acción
La movilización política y de base en torno a una garantía de empleo está ganando fuerza en Europa. Se puede aprender mucho de los esfuerzos de implementación en Francia, Austria, Irlanda y Luxemburgo.
El instrumento SURE, NextGenerationEU y su Instalación central de Recuperación y Resiliencia han demostrado que el cambio es posible. Esta reorientación de la política brindó soluciones que beneficiaron a los trabajadores, las empresas y la economía en general, todo a la vez. Es más urgente que nunca actuar de manera solidaria, con el propósito común de reducir la inseguridad y la desigualdad en Europa.
(Rania Antonopoulos , académica senior del Instituto Levy. Durante 2015-18, como ministra suplente de Trabajo para combatir el desempleo en Grecia, supervisó el diseño y la implementación de un programa de garantía de empleo que eventualmente llegó a cerca de 200.000 personas. Social Europe, 14/12/23)
"Reproducimos, por su importancia trascendental, este informe
publicado por el relator especial sobre la extrema pobreza y los
derechos humanos de las Naciones Unidas, Olivier de Schutter. Asimismo
extendemos nuestra enhorabuena al relator y a Pavlina Tcherneva y otros autores de la teoría monetaria moderna cuyo trabajo ha inspirado este informe.
Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles,
políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al
desarrollo
El documento original puede descargarse de este enlace en formato .PDF G2307167.
Resumen
El Relator Especial sobre la
extrema pobreza y los derechos humanos explica de qué manera el empleo
garantizado y la actuación del Estado como empleador de última instancia
pueden contribuir a la plena realización del derecho al trabajo y hacer
que este pase de ser un objetivo político a constituir un derecho legal
exigible. El empleo garantizado permite afrontar la paradoja que supone
la coexistencia del desempleo y del subempleo estructurales con unas
importantes necesidades sociales insatisfechas, lo que se debe a que ni
el Estado ni el mercado suministran los bienes públicos necesarios para
ecologizar la economía y lograr una economía del cuidado próspera. El
Relator Especial describe los beneficios del empleo garantizado para el
individuo y la comunidad, y expone algunos argumentos en contra. A su
juicio, el empleo garantizado es un componente esencial de la
“transición justa” y resulta fundamental para establecer el nuevo
contrato ecosocial necesario en el contexto de la recuperación tras la
crisis.
I. Introducción
El derecho al trabajo es un derecho humano. En su artículo 6, el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
establece que “para lograr la plena efectividad de este derecho” los
Estados partes deben adoptar medidas para conseguir “la ocupación plena y
productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y
económicas fundamentales de la persona humana”. Dichas palabras se
inspiran en el texto del Convenio sobre la Política del Empleo, 1964
(núm. 122), de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que
impone a los Estados el deber de adoptar una política activa destinada a
fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido (art. 1). Los
Objetivos de Desarrollo Sostenible también propugnan el empleo pleno y
productivo y el trabajo decente para todos (Objetivo 8).
Los textos citados sugieren que los Estados tienen una obligación de
medios: básicamente, deben hacer lo que puedan para crear empleo. En el
presente informe se explora la posibilidad de que el empleo deje de ser
un mero objetivo político y se convierta en un derecho exigible, lo que
conllevaría una obligación de resultado para los Estados, esto es, la
obligación de proporcionar trabajo decente a todas las personas que
deseen trabajar y estén en condiciones de hacerlo. Esa es la idea del
empleo garantizado.
La idea no es nueva. En los Estados Unidos, la Works Progress
Administration formó parte de la respuesta del New Deal a la depresión
de la década de 1930. Los planes de empleo público han sido una
respuesta frecuente al desempleo estructural en los países miembros de
la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), si bien
se han venido utilizando menos en los últimos decenios[1]. También han sido una estrategia muy utilizada en los países de ingreso bajo y mediano[2],
a menudo como una reacción a corto plazo ante el desempleo
generalizado. Entre los ejemplos más famosos están el Programa de Redes
de Seguridad Productivas de Etiopía, que benefició a cerca del 10 % de
la población en 2018[3];
la Ley Nacional de Empleo Garantizado Rural Mahatma Gandhi de la India,
que contó con 76 millones de hogares beneficiarios en el ejercicio
2020-2021[4]; y el Programa Ampliado de Obras Públicas de Sudáfrica, que creó 1 millón de oportunidades de empleo en 2021-2022[5].
Aunque a menudo esos planes han dado prioridad a la creación de
infraestructuras, como carreteras, presas o pozos, cada vez son más
frecuentes los programas de empleo público en los sectores del cuidado,
la educación y la cultura: estos son intensivos en mano de obra, por lo
que permiten crear un máximo de empleo con presupuestos limitados y
dedican una mayor parte de los fondos a los salarios. La pandemia de
enfermedad por coronavirus (COVID-19) reavivó el interés por estos
planes como medio para suavizar los efectos de la crisis en el empleo:
los ejemplos van desde las infraestructuras de Kazajstán hasta la
educación y los cuidados en Sudáfrica y la reforestación en Nigeria[6].
II. La paradoja de la escasez de empleo y la existencia de necesidades sociales insatisfechas
El empleo garantizado responde a una paradoja. Por un lado, muchas
personas están desempleadas o solo pueden trabajar a tiempo parcial. En
todo el mundo, hay 473 millones de personas en busca de empleo[7].
Las cifras oficiales del desempleo no incluyen a todos aquellos que han
abandonado la búsqueda ante la falta de oportunidades o porque, por
ejemplo, la insuficiente oferta de servicios de guardería y la falta de
asistencia a las personas dependientes les impiden conciliar el trabajo
remunerado fuera de casa con el trabajo dentro del hogar, que a menudo
no se halla remunerado. En la Unión Europea y en los Estados Unidos de
América, por ejemplo, solo alrededor de la mitad de las personas en
busca de empleo están en situación legal de desempleo[8].
Además, en los países de ingreso bajo y mediano resulta especialmente
difícil realizar censos, debido a la importancia del trabajo informal y a
la prevalencia del subempleo, que adopta la forma del trabajo a tiempo
parcial o estacional involuntario o de empleos mal remunerados en los
que se infrautilizan las competencias[9].
En el futuro habrá que crear más puestos de trabajo. En los países
en desarrollo, la población en edad de trabajar aumentará en 470
millones de personas entre 2019 y 2035[10], con un crecimiento especialmente rápido en África Subsahariana[11].
Por eso, la creación de 400 millones de puestos de trabajo decente es
un componente tan importante del Acelerador Mundial del Empleo y la
Protección Social para una Transición Justa anunciado en septiembre de
2021 por el Secretario General y por el Director General de la OIT. El
crecimiento por sí solo no será suficiente. No todo crecimiento genera
empleo[12]:
de hecho, la automatización puede dar lugar a un fuerte crecimiento
(gracias al aumento de la productividad) en paralelo a una pérdida neta
de empleo[13];
y en situaciones en las que el crecimiento se debe principalmente a la
explotación de los recursos naturales, como sucede en África, no hay
sino un débil vínculo entre el producto interno bruto (PIB) y el empleo[14] (esta es una de las razones que subyacen a los llamamientos a favor de introducir el empleo garantizado en la región)[15].
El desempleo y el subempleo aumentan considerablemente el riesgo de
pobreza, ya que la protección social contra ese riesgo vital sigue
siendo muy desigual. En todo el mundo, solo una de cada cinco personas
desempleadas recibe prestaciones en efectivo: las demás quedan excluidas
porque no existen planes de ayuda o porque no pueden acogerse a los
planes existentes. Incluso en los países de ingreso alto, solo el 52,2 %
de los desempleados reciben prestaciones monetarias, y las cifras son
aún más bajas en las regiones menos desarrolladas: el 17,5 % en los
países de ingreso mediano-alto, el 5,5 % en los países de ingreso
mediano-bajo y solo un 0,8 % en los países de ingreso bajo16[16]. Además, aunque existan, las prestaciones de desempleo suelen ser insuficientes.
Como instrumento de la política de empleo, los programas de empleo
público permiten dar trabajo a quienes no lo tienen. Pueden reincorporar
a la población activa a personas consideradas “inactivas”: la mitad de
los beneficiarios del programa argentino Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados, creado para ofrecer efectivo a cambio de trabajo durante la
crisis económica de 2002, se consideraban previamente inactivos17[17]. También pueden proporcionar empleo a quienes trabajan involuntariamente a tiempo parcial o dependen del trabajo estacional.
Se trata pues de una poderosa herramienta contra la pobreza. El
empleo fue el factor que más contribuyó a la reducción de la pobreza en
un conjunto de 16 países de ingreso bajo y mediano que registraron una
reducción sustancial de la pobreza en el período 2000-2010: en 14 de
esos 16 países, la renta del trabajo generó más del 40 % del cambio en
la “pobreza” (y en 10 países, más del 50 %)[18].
Asimismo, los programas de mantenimiento del empleo desempeñaron un
papel crucial durante la crisis económica desatada por la COVID-1919[19] .
Hay un gran déficit de empleo, pero numerosas necesidades sociales
siguen inatendidas y queda mucho por hacer para satisfacerlas. La
ecologización de la economía y el creciente reconocimiento de la
importancia de la economía del cuidado —la atención a personas mayores o
dependientes, la atención y educación de la primera infancia y la
asistencia sanitaria— son oportunidades en ese sentido. El Relator
Especial destacó en un informe anterior el potencial de creación de
empleo de la transformación ecológica20[20],
y las simulaciones realizadas por la OIT sobre un grupo de 45 países
que representan el 60 % de la población mundial muestran que, para
contar con la capacidad sanitaria, educativa y de cuidados necesaria
para cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible, serán necesarios
117 millones de nuevos empleos adicionales por encima del escenario del
statu quo[21].
He ahí la paradoja. Puede que escaseen los empleos decentes, pero no
así el trabajo: el problema reside en que los mercados no suministran
de manera suficiente los bienes públicos necesarios para ecologizar la
economía y desarrollar una economía del cuidado próspera, y que los
Gobiernos disponen de muy pocos ingresos públicos para invertir en la
creación de los empleos que hacen falta para llevar a cabo esas
transiciones. La introducción del empleo garantizado se propone en ese
contexto.
III. Beneficios del empleo garantizado
A. Apoyo a la inclusión social
El acceso al trabajo decente no solo proporciona ingresos y reduce la pobreza[22], sino que además permite que las personas ganen confianza en sí mismas y adquieran un sentido del propósito[23].
Las mujeres que habían tomado parte en el programa Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados encontraron que entre los principales beneficios del
programa estaban la participación en la vida social y el aprendizaje de
competencias útiles, más que los ingresos obtenidos24[24].
Los desempleados de larga duración que habían participado en el
proyecto piloto de Marienthal (Austria) observaron mejoras en su
bienestar subjetivo, un menor nivel de estrés y otros beneficios, como
un mayor reconocimiento social[25].
También se registraron resultados similares en el programa Kinofelis
creado en Grecia como parte de la respuesta a la crisis de la deuda de
2011, que hasta 2017 ofreció ocho meses de empleo a 45.000 participantes
con el objetivo de crear trabajo útil y mejorar las competencias de los
desempleados para favorecer su reinserción en el mercado de trabajo[26].
En un contexto muy distinto, se constató una elevada demanda de trabajo
entre los refugiados rohinyá de los campamentos del Bangladesh, incluso
en situaciones en que el trabajo no ofrecía realmente mayores ingresos
que otras opciones. La comparación entre los grupos que recibían un
sueldo a cambio de trabajo y los que recibían efectivo sin más no hizo
sino evidenciar la mejora de la salud mental asociada al hecho de tener
una ocupación[27].
B. Mejora del nivel en lo tocante a las normas del trabajo
Aunque la creación de empleo ha sido un poderoso instrumento para
reducir la pobreza, no siempre proporciona una salvaguardia contra dicho
fenómeno: si bien la mitad de las mujeres (47 %) y tres cuartas partes
de los hombres (74 %) en edad de trabajar realizan algún tipo de trabajo
que genera ingresos[28], no todos los salarios son salarios de subsistencia ni todo el empleo es empleo decente[29].
Las condiciones de trabajo precarias y la falta de una remuneración
decente son elementos que caracterizan la experiencia laboral de muchas
personas. La economía del empleo ocasional, esto es, la contratación de
una mano de obra caracterizada por la transitoriedad a través de las
plataformas digitales, se ha convertido rápidamente en una importante
modalidad de empleo, aunque también con menos protección social y menos
margen para la negociación colectiva que las formas de empleo más
tradicionales: los países ricos se están enfrentando ahora a formas de
precariedad que existen desde hace tiempo en los países de ingreso bajo y
mediano[30],
y se está haciendo lo posible por poner al día los regímenes
regulatorios. La precariedad también está especialmente extendida entre
los 2.000 millones de trabajadores informales, que constituyen el 60 %
de la fuerza de trabajo mundial[31]. 13. La precariedad y la informalidad son los elementos que caracterizan al nuevo precariado mundial[32].
Para esos trabajadores, el empleo garantizado podría constituir una
opción alternativa que les permitiría reforzar su capacidad de
negociación, reivindicar su derecho al trabajo decente y buscar la
formalización (en caso de hallarse en una situación de trabajo informal
porque el empleador prefiere no declararlos para así eludir la
legislación de carácter protector o para evitar pagar las cotizaciones
sociales). Cuando el trabajo al que se accede mediante el empleo
garantizado incluye vacaciones pagadas, aportaciones a la pensión, un
seguro médico y ayudas para el cuidado de los hijos, o cuando se
remunera con un salario superior al salario mínimo, se eleva el nivel en
toda la economía[33].
En Andhra Pradesh, por ejemplo, si bien los ingresos medios de los
hogares inscritos en el marco de las disposiciones de la Ley Nacional de
Empleo Garantizado Rural Mahatma Gandhi aumentaron un 13,9 %, los
ingresos procedentes del propio programa solo representaron el 14 % de
esa mejora: el 80 % del incremento vino dado por el aumento de los
ingresos procedentes del mercado de trabajo privado[34].
C. Desarrollo de competencias y formación
Mientras que las políticas activas del mercado de trabajo
convencionales buscan integrar a las personas en el empleo regular tras
su participación en el programa, los planes de empleo garantizado tienen
como objetivo el empleo a través de la participación en el programa,
mejorando así la situación económica y social de los participantes. Los
planes de empleo garantizado permiten dotar a los participantes de
nuevas competencias, en particular de las competencias informales
derivadas de la experiencia laboral, lo que sirve para mejorar sus
posibilidades de encontrar empleo o crear un negocio próspero tras salir
del programa[35].
Un metaanálisis de 200 estudios sobre distintas políticas activas del
mercado de trabajo (que en su mayoría correspondían a países de la OCDE)
no constató ningún impacto de los programas públicos de empleo en las
tasas de empleo, pero confirmó los efectos positivos de los programas de
formación en el aula y en el empleo: la probabilidad de encontrar
empleo aumenta un 6,7 % al cabo de dos años[36].
Asimismo, un estudio sobre las políticas activas del mercado de trabajo
en América Latina y el Caribe concluyó que la formación fomentaba la
formalización y mejoraba las perspectivas de empleo, aunque los
programas de formación de corta duración (cuatro meses o menos) tenían
menos resultados positivos que los que se planteaban de otra manera[37].
En la Argentina, el plan Potenciar Trabajo tenía como objetivo generar
empleo equivalente al 2 % de la población activa y abarcaba elementos
como el apoyo a las personas para que completaran sus estudios y su
capacitación mientras trabajaban[38].
El empleo garantizado incluye oportunidades de formación, por lo que
podría mejorar notablemente las perspectivas de empleo de los
participantes, aunque quizá resulte más difícil lograrlo si la
participación es por períodos cortos de tiempo[39].
Por lo tanto, los planes de empleo garantizado deberían favorecer
una experiencia laboral de calidad, además de la formación. Tanto la
experiencia de trabajo como el desarrollo de competencias deben ser
pertinentes: la participación de los empleadores en el diseño del
programa puede ser útil en ese sentido[40] .
D. Integración de los más desfavorecidos en el mercado de trabajo
Un plan de empleo garantizado en el que al menos se pague un salario
de subsistencia y que esté abierto a todos los que deseen trabajar
resultaría sumamente beneficioso para quienes corren mayor riesgo de
encontrarse en una situación de subempleo o de tener que aceptar empleos
de mala calidad. Por tanto, puede contribuir a una “transición justa”
en la medida en que ofrece soluciones a los trabajadores que pierden su
empleo como consecuencia de la descarbonización de la economía[41]. Aparte de esos trabajadores, hay tres grupos que merecen especial atención.
El primero son los jóvenes. En todo el mundo, más de uno de cada
cinco jóvenes de entre 15 y 24 años de edad no tiene estudios, trabajo
ni formación, y en esa situación se encuentran el doble de mujeres que
de hombres (31,5 % frente a 15,7 %). La pandemia aumentó en cerca de 20
millones el número de personas que no tienen estudios, trabajo ni
formación, que pasó del 21,8 % (2015-2019) al 23,3 % en 2020. El
desempleo juvenil aumenta más rápidamente en las recesiones. En los
países de la OCDE, por cada aumento del 1 % en las tasas de los adultos,
el desempleo juvenil aumenta un 1,79 %[42].
La pandemia de COVID-19 ilustró de manera contundente esa
vulnerabilidad en todo el mundo: los jóvenes representaban el 13 % del
empleo total antes de que estallara la pandemia, y sin embargo les
correspondió una tercera parte (34,2 %) del descenso del empleo en 2020[43].
El elevado número de personas sin estudios, trabajo ni formación
llevó a la Unión Europea a introducir en 2013 la Garantía Juvenil, que
ofrece a los menores de 30 años opciones de formación o empleo en un
plazo de cuatro meses tras salir del sistema educativo o quedar
desempleados[44]. Sin embargo, las evaluaciones de esa iniciativa son dispares y su aplicación desigual[45].
El segundo grupo son las mujeres. En todo el mundo, en 2022, el 43,8
% de las mujeres tenían un empleo remunerado, frente al 67,9 % de los
hombres[46].
Las mujeres también están desproporcionadamente representadas en el
trabajo informal y ganan de media un 16 % menos que los hombres (y un 35
% menos en algunos países)[47].
Por ello, muchos programas de empleo público apoyan específicamente la
participación de las mujeres y, puesto que ofrecen los mismos salarios a
mujeres y hombres, pueden contribuir a abordar la discriminación
salarial[48].
En la India, muchas mujeres de las zonas rurales tienen un acceso
limitado al empleo remunerado, por lo que en 2022-2023 representaron el
58 % de los beneficiarios de la Ley Nacional de Empleo Garantizado Rural
Mahatma Gandhi[49].
Además, la Ley exige que los empleadores reserven un tercio de los
puestos a las mujeres, que ambos sexos reciban los mismos salarios y que
se ofrezcan servicios de guardería[50]. En Nepal, donde las opciones laborales de las mujeres suelen hallarse limitadas al trabajo agrícola informal[51],
se ha puesto en marcha un programa para mejorar las infraestructuras de
transporte con el fin de hacer frente a la segregación laboral. Se
trata del programa de Refuerzo del Transporte Rural Nacional, el cual
ofrece puestos de trabajo con cuotas para las mujeres y una garantía de
igual salario por trabajo igual, vinculada al suministro de transporte
gratuito y seguro. El objetivo también consiste en evitar que a las
mujeres se les asignen únicamente funciones no cualificadas dentro del
programa y desafiar los roles de género: el 70 % de las personas que
forman parte de los grupos de mantenimiento de carreteras son mujeres[52].
En general, los planes de empleo público abiertos a las mujeres que
ofrecen igualdad salarial, lugares de trabajo cercanos al domicilio y un
transporte seguro, así como la posibilidad de trabajar a tiempo parcial
en aras de la conciliación del trabajo con las responsabilidades de
cuidado, pueden ampliar las opciones de las mujeres y cuestionar el
carácter patriarcal de muchos mercados de trabajo[53].
El tercer grupo son los desempleados de larga duración. Cuanto más
tiempo pasa una persona sin trabajo, más difícil le resulta acceder a un
empleo: la probabilidad de encontrar trabajo es de 0,3 la semana
siguiente a la desocupación, de 0,08 al cabo de ocho semanas y de apenas
0,02 al año siguiente[54].
Parte del problema es la actitud discriminatoria de los empleadores
hacia los desempleados de larga duración, una cuestión que el Relator
Especial ya ha tratado en otras ocasiones[55].
Sin embargo, esas actitudes pueden cambiar cuando el empleador observa
cómo trabaja el posible asalariado durante un período de tiempo[56].
Por lo tanto, la participación de los desempleados de larga duración en
un plan de empleo público puede ayudarles a superar los grandes
obstáculos que tienen ante sí. Esta es también una conclusión a la que
han llegado los experimentos del programa Territoires zéro chômeur de
longue durée en Francia, que se puso en marcha en 2016 y ahora abarca 53
municipios, y del proyecto piloto llevado a cabo en Marienthal
(Austria).
E. Un estabilizador automático de la economía
Al crear puestos de trabajo en tiempos de recesión económica y
apoyar la transición a otros empleos en tiempos de crecimiento, un plan
de empleo garantizado puede actuar de forma anticíclica, manteniendo los
niveles de ingresos y demanda durante las recesiones y reduciendo las
consecuencias más amplias del desempleo[57]
. En la India, por ejemplo, los días de trabajo generados por el Plan
Nacional de Empleo Garantizado Rural Mahatma Gandhi aumentaron un 94 %
con respecto al año anterior después de que la economía se viera
afectada por la pandemia de COVID-19 y alcanzaron su mayor nivel en
junio-julio de 2020[58].
Una encuesta realizada en 2021 para evaluar el funcionamiento del plan
en varias comunidades de Bihar, Karnataka, Maharashtra y Madhya Pradesh
reveló que algunas necesidades habían quedado desatendidas y que se
habían producido retrasos en los pagos, pero también constató la
importante seguridad que había aportado el plan. En el caso de los
hogares que habían experimentado una pérdida de ingresos al margen del
plan durante la pandemia, los ingresos adicionales percibidos gracias al
plan compensaron entre el 20 % y el 80% de esa pérdida[59].
Otros países en desarrollo trataron de recurrir a los programas de
empleo público para hacer frente a las repercusiones de la crisis en el
empleo, pero un margen fiscal más limitado hizo que les resultara más
difícil actuar a gran escala[60].
F. Creación de activos y suministro de bienes y servicios
Los planes de empleo garantizado también pueden servir para
suministrar bienes y servicios insuficientemente abastecidos por los
mercados, ya sea porque se trata de bienes públicos, como las obras de
infraestructura, o por la limitada capacidad de pago de los posibles
beneficiarios, como puede suceder en el caso de las personas necesitadas
de servicios de cuidados.
Antiguamente, los programas de obras públicas solían centrarse en
las obras de infraestructura de envergadura (y relativamente intensivas
en mano de obra), como la construcción de carreteras o la mejora de la
ordenación de las aguas. En cambio, en los últimos años ha surgido una
tendencia a una mayor diversificación que se ha visto acelerada por la
pandemia de COVID-19. El Plan Presidencial de Estímulo del Empleo que
vino a añadirse al Programa de Ampliación de las Obras Públicas de
Sudáfrica creó 795.151 puestos de trabajo entre octubre de 2020 y
diciembre de 2022, dos tercios de ellos (596.109) en el sector de la
educación básica, para surtir de auxiliares docentes y personal de apoyo
a las escuelas. A través de su Fondo de Empleo Social, el Plan
Presidencial de Estímulo del Empleo también financia iniciativas
impulsadas por la comunidad para crear “trabajo por el bien común”,
apoyando iniciativas comunitarias (por ejemplo, en el ámbito del
desarrollo de espacios públicos, la lucha contra la violencia de género,
la seguridad alimentaria, la mejora de los asentamientos informales y
el desarrollo temprano) y el empleo en el sector cultural. En el
Pakistán, el proyecto Tsunami de los 10.000 millones de árboles emplea a
65.000 trabajadores al día con el objetivo de plantar 10.000 millones
de árboles como medida de adaptación frente al cambio climático[61].
Los activos creados a través de los planes de empleo público pueden
tener efectos importantes y duraderos. En Indonesia, los canales de
riego construidos gracias al Program Nasional Pemberdayaan Mandiri
(Programa Nacional de Empoderamiento Comunitario) hicieron que el año
agrícola se prolongara hasta bien entrada la estación seca, lo que se
tradujo en un aumento del 50 % de la producción de arroz sin
descascarillar; el programa de empleo de Karnali, en Nepal, sirvió para
mejorar las carreteras, lo que permitió acortar los desplazamientos[62];
y en el marco del Plan Nacional de Empleo Garantizado Rural Mahatma
Gandhi, se han construido pozos. Estos son solo algunos de los múltiples
ejemplos que cabría citar[63].
G. Fortalecimiento de la resiliencia local
El empleo garantizado puede mejorar la resiliencia a las crisis y
contribuir a la estabilidad social. El empleo público mejora la
resiliencia local, ya que protege la seguridad de los ingresos de los
hogares y mantiene la demanda económica, evitando así los daños en
cascada que la propagación del desempleo produciría si no. Además,
cuando estos planes sirven para invertir en una mejor gestión
medioambiental (por ejemplo, del suelo y del agua), también pueden
mejorar la productividad y reducir el efecto de los trastornos
climáticos y la pérdida de biodiversidad en la seguridad alimentaria. En
Etiopía, por ejemplo, las mejoras en el riego generadas por el Programa
de Redes de Seguridad Productivas se tradujeron en un aumento del
rendimiento de los cultivos de hortalizas del 12 %[64].
Asimismo, mientras que el número de hogares que declararon hallarse en
una situación de inseguridad alimentaria aumentó en 11,7 puntos
porcentuales en 2020 como consecuencia de la pandemia de COVID-19, dicho
aumento no superó 2,4 puntos porcentuales en el caso de los hogares que
participaban en el Programa de Redes de Seguridad Productivas; esos
hogares también resultaron ser menos propensos a reducir su gasto en
sanidad y educación (7,7 puntos porcentuales) y en insumos agrícolas (13
puntos porcentuales)[65].
Por último, al ofrecer oportunidades de empleo a los jóvenes, el empleo
garantizado puede contribuir a evitar su resentimiento y una posible
radicalización.
H. Fomento de la democracia local y la participación ciudadana
Siempre y cuando existan procesos de toma de decisiones inclusivos que garanticen la participación efectiva de las mujeres[66]
y los grupos socialmente marginados, el empleo garantizado puede
brindar una oportunidad de participación a nivel local en la medida en
que las comunidades de usuarios pueden decidir qué proyectos conviene
apoyar a través del empleo público[67].
La participación efectiva también sirve para garantizar la eficaz
contribución de los proyectos al desarrollo local: en general, las
políticas activas del mercado de trabajo solo son eficaces cuando se
diseñan con la participación de los interlocutores sociales[68].
Por ejemplo, el programa francés Territoires zéro chômeur de longue
durée facilita la participación de los diversos interlocutores de las
comunidades locales en los procesos de decisión y creación de los
puestos de trabajo junto a los demandantes de empleo. Esta es la mejor
manera de responder a quienes critican los programas de obras públicas
diciendo que sirven para crear “trabajos de maquillaje” en vez de para
crear puestos de trabajo valiosos y justificados y resultados útiles.
La participación también es importante porque el diseño del empleo
garantizado debe tener en cuenta que algunos de sus objetivos pueden ser
contradictorios. Por ejemplo, la función anticíclica del empleo
garantizado conlleva la ocupación de un determinado número de
trabajadores por breves períodos de tiempo mientras la economía se
contrae y luego crece. Ahora bien, puede que la necesidad de desarrollar
competencias a largo plazo, por ejemplo, para adaptar edificios al
medio, esté reñida con la necesidad de poder devolver a los trabajadores
al mercado privado una vez vuelva a crecer el empleo[69].
También puede existir una tensión entre la creación de nuevas formas de
trabajo en sectores que el mercado no abastece de forma suficiente y
las actividades de fomento de competencias y formación que pueden llevar
a los participantes a salir del plan. La mejor forma de resolver esas
tensiones y lograr el delicado equilibrio necesario entre objetivos
contrapuestos consiste en poner los medios para que las prioridades se
definan a nivel local a través de procesos participativos.
IV. Tipos de planes de empleo garantizado
Existe una amplia gama de planes de empleo garantizado. No hay un
único modelo idóneo: cada plan debería adecuarse a las circunstancias
locales y ser fruto de la colaboración de los interlocutores sociales,
la sociedad civil y las autoridades públicas. El Relator Especial señala
varias cuestiones que conviene abordar en esos procesos de creación
conjunta.
A. El enfoque universal frente a los enfoques focalizados
Los planes de empleo garantizado pueden diseñarse de modo que estén
abiertos a todos los adultos que puedan y quieran trabajar, es decir que
los participantes se filtran a sí mismos conforme a un principio de
autofocalización. Ese es por ejemplo el enfoque del Plan Nacional de
Empleo Garantizado Rural Mahatma Gandhi en la India, si bien su garantía
de 100 días de trabajo va dirigida a hogares y no a individuos. Aunque
puede que la autofocalización no llegue a todas las personas más pobres
(sobre todo las más necesitadas), sirve para minimizar los errores de
inclusión cuando se prescinde de una evaluación de la pobreza[70].
Según un estudio realizado en Bihar (India), “la tasa de participación
[en el Plan Nacional de Empleo Garantizado Rural Mahatma Gandhi]
disminuye de manera constante desde el 35 % de la población en el caso
de los percentiles más pobres hasta casi cero en el caso de los más
ricos”[71].
Cuando hay una buena coincidencia entre los participantes y las
personas en situación de pobreza, ello se debe en gran medida a que el
plan ofrece salarios muy bajos y equivalentes o próximos al salario
mínimo: en los planes basados en esa idea de la autofocalización, en los
contextos en que los fondos destinados al plan son limitados, existe la
dificultad de conciliar una cobertura adecuada (no excesivamente
inclusiva) con el pago de salarios decentes.
Como alternativa, los planes de empleo garantizado pueden centrarse
en categorías o ámbitos específicos. La comprobación de medios de vida
resulta atractiva si lo que se pretende es ampliar las oportunidades de
los grupos más pobres. Sin embargo, seleccionar a los beneficiarios es
algo muy distinto a llegar a ellos: los errores de exclusión e inclusión
están muy extendidos en los planes sujetos a la evaluación de medios en
todos los contextos. Además, la comprobación de los medios de vida
requiere datos precisos y actualizados sobre las circunstancias
individuales y familiares que los países de ingreso bajo rara vez pueden
recabar[72];
a ello se añade que las comprobaciones sustitutivas de medios de vida
utilizadas en ausencia de datos más precisos solo pueden asociarse
débilmente con la pobreza (especialmente a corto plazo)[73].
En uno de sus anteriores informes, el Relator Especial señaló los
límites de esas formas de focalización, sobre todo debido a que los
registros sociales podían excluir a las personas más pobres[74].
La focalización excesivamente restringida en circunstancias de pobreza
generalizada se traducirá de manera inevitable en la exclusión
precisamente de los hogares más pobres, que son aquellos a los que es
más difícil llegar y que podrían experimentar más dificultades para
demostrar que se encuentran por debajo de un determinado nivel de
ingresos o quizás tengan más miedo del estigma ligado a tener que
aportar evidencias que justifiquen su situación.
La focalización geográfica se ha utilizado ampliamente en los
programas de empleo público: el Plan Nacional de Empleo Garantizado
Rural Mahatma Gandhi está específicamente enfocado en las zonas rurales;
en Etiopía, el Programa de Redes de Seguridad Productivas se dirige a
las comunidades propensas a la sequía (y, por tanto, a la inseguridad
alimentaria)[75]; y en México, el Programa de Empleo Temporal se centra en las comunidades pequeñas (con menos de 5.000 habitantes)[76].
Esos enfoques son más fáciles de administrar que la focalización en los
hogares de bajos ingresos mediante la comprobación de medios de vida.
Sin embargo, pasarán por alto a muchas personas necesitadas, ya que no
todos los pobres viven en los lugares más pobres. La elección de las
zonas también puede exacerbar el resentimiento existente entre las
comunidades beneficiarias y las excluidas.
La focalización comunitaria consiste en incluir a los miembros de la
comunidad en los procesos de toma de decisiones sobre los beneficiarios
de los programas sociales. Dicho sistema se ha utilizado en el Programa
de Redes de Seguridad Productivas de Etiopía junto con la focalización
geográfica: las reuniones comunitarias se emplean para identificar a las
personas más necesitadas77[77]. El enfoque aprovecha los conocimientos locales y refuerza la legitimidad[78].
Sin embargo, abundan los errores de exclusión. Se calcula que el
Programa de Redes de Seguridad Productivas de Etiopía excluye al 81 % de
los beneficiarios previstos. Cuando el programa Vision 2020 Umurenge de
Rwanda utilizó la focalización comunitaria, excluyó al 97 % de los
beneficiarios previstos (desde entonces, los criterios de focalización
se han cambiado por una comprobación sustitutiva de medios de vida)[79].
También resultó que el mecanismo de focalización comunitaria utilizado
en un proyecto del Programa Mundial de Alimentos en Somalia había
prestado muy poca atención al papel de los clanes, lo que había llevado a
la omisión de muchas personas marginadas[80].
Permitir que los miembros de la comunidad decidan sobre los
beneficiarios puede generar cierta aceptabilidad, pero no se debe dar
por sentado que las comunidades evalúan las necesidades de forma eficaz y
que no habrá casos de discriminación. Los riesgos de acaparamiento por
parte de las élites, nepotismo y fomento de la exclusión social son
reales[81].
La focalización categórica implica determinar la elegibilidad en
función de criterios demográficos o sociales claramente observables y
comprensibles. La principal ventaja de la focalización categórica es que
no conlleva grandes requisitos de información y puede utilizarse para
dar prioridad a las personas que suelen ser vulnerables en el mercado de
trabajo, como las mujeres, los jóvenes o los desempleados de larga
duración. Por ejemplo, el programa francés Territoires zéro chômeur de
longue durée o el programa austríaco de Marienthal se centran en los
desempleados de larga duración; en cambio, la Garantía Juvenil europea
se centra en la juventud. Naturalmente, que este enfoque sirva o no para
que el empleo garantizado contribuya a la erradicación de la pobreza
dependerá de lo estrecha que sea la relación entre la pobreza y la
categoría empleada en la focalización: si la asociación es débil, la
contribución será más bien mínima.
Sea cual sea el método utilizado para determinar la elegibilidad, es
esencial asegurarse de que el plan de empleo garantizado llegue a las
personas en situación de pobreza: aunque pueden ser las que más se
beneficien de un plan de ese tipo, también pueden encontrar más
obstáculos para acceder a él[82].
En ese sentido, el Relator Especial reitera la utilidad que pueden
tener las medidas de acción afirmativa y difusión para lograr que los
hogares de bajos ingresos reciban información y puedan aprovechar las
oportunidades que ofrece el plan 3 A/HRC/50/38 (sobre los riesgos de la
no percepción); y A/77/157 (párrs. 37 a 40) (sobre la acción positiva
basada en la clase social)[83].
B. Fijar la remuneración
En los países de ingreso alto, los planes suelen proporcionar
prestaciones en efectivo: en los casos en que se han utilizado cupones
de alimentos, los beneficiarios a menudo han sentido que se trataba de
una forma de paternalismo y que se estaban fomentando los estereotipos
sobre la incapacidad de las personas en situación de pobreza para tomar
las decisiones correctas. El uso de los alimentos y otras ayudas en
especie (como los insumos agrícolas u otros bienes de producción), en
paralelo o no a prestaciones en efectivo, ha sido más habitual en los
países de ingreso bajo y mediano. Sin embargo, incluso en esos países,
ahora se considera preferible el uso del efectivo (y a veces de bonos)
en lugar de las ayudas en especie[84].
El efectivo da capacidad de elección a las personas y les otorga el
control. Estimula los mercados locales con efectos multiplicadores.
Suministrarlo es más barato, ya que no conlleva el transporte de
mercancías85[85]. Además, conduce a mejores resultados nutricionales[86].
No obstante, las ayudas en especie pueden ser aconsejables en
determinadas circunstancias. Por ejemplo, el Programa de Redes de
Seguridad Productivas de Etiopía proporciona una combinación de efectivo
y cereales. Durante la elevada inflación de 2008, recibir alimentos
directamente era una opción más segura que recibir efectivo para
comprarlos en el mercado: los partidarios del efectivo pasaron del 74 %
en 2005 al 48 % en 2008 (la inflación de los precios de los alimentos en
Etiopía en aquel momento era del 350 %)[87].
Los planes de empleo público suelen pagar el salario mínimo legal,
garantizando que ese salario mínimo se mantenga en toda la economía.
Solo en contadas ocasiones se pagan salarios más elevados[88]:
es una forma de asegurarse de que los costos seguirán siendo limitados y
de animar a los participantes a salir del programa. Además, así se
logra una forma de autofocalización, ya que el programa atrae
principalmente a personas en situación de pobreza, cuando su diseño es
de carácter universal. Por esa misma razón, algunos planes se basan en
un pago fijo[89]. En cambio, una remuneración más graduada en función de la formación y la experiencia[90]
puede reducir el riesgo de que el plan se utilice para depreciar los
sectores profesionales mejor remunerados, y puede hacer que el plan
resulte más atractivo para los trabajadores más cualificados, haciéndolo
más popular entre la clase media precaria.
C. Duración de la participación en el plan
La participación en los planes de empleo público suele estar acotada
en el tiempo, si los días de trabajo no están limitados, como sucede en
el caso del Plan Nacional de Empleo Garantizado Rural Mahatma Gandhi[91].
Por ejemplo, el plan Travaux à haute intensité de main d’œuvre de Côte
d’Ivoire permite una participación de seis meses como máximo, y muchos
planes limitan la participación a un año. Sin embargo, para posibilitar
la acumulación de activos, hacen falta períodos de participación
relativamente prolongados; por ejemplo, en la mayor parte de los casos
en el Programa de Redes de Seguridad Productivas de Etiopía se
necesitarán cinco años para observar mejoras en el ganado[92].
En los países de ingreso alto por lo general ha prevalecido el temor al
efecto encerramiento, lo que quizá fuera el motivo por el que la OCDE
recomendó a esos países que redujeran los planes de empleo público
introducidos para contrarrestar la pandemia de COVID-19[93].
V. Argumentos en contra del empleo garantizado
A. Asequibilidad
Uno de los argumentos en contra de los planes de empleo garantizado
es que son caros. El Plan Nacional de Empleo Garantizado Rural Mahatma
Gandhi costó cerca del 0,3 % del PIB en el ejercicio 2019-2020, por
debajo del 0,6 % alcanzado en 2009-2010[94]; el gasto en el plan argentino Jefes y Jefas durante la crisis financiera de 2001-2002 fue del 1 % del PIB[95]; y la introducción del empleo garantizado en los Estados Unidos representaría el 1,33 % del PIB[96].
Esas inversiones deberían cotejarse con los enormes costos del
desempleo, que son mucho más cuantiosos de lo que pueden representar la
pérdida de ingresos tributarios y la protección social que el Estado
brinda a los solicitantes de empleo en los países en los que existen
prestaciones de desempleo[97]. En 2021, los países de la OCDE gastaron una media del 0,58 % del PIB en medidas de asistencia frente al desempleo[98].
El desempleo conlleva una peor salud, una vida más corta, angustia
psicológica y una disminución de la empleabilidad y los ingresos en el
futuro. Los desempleados de larga duración pierden sus redes sociales,
presentan niveles más bajos de satisfacción vital e integración social[99], y se los estigmatiza como personas que no contribuyen a la sociedad[100].
Los efectos del desempleo en la salud, sobre todo en la salud mental
(que son especialmente graves en el caso de los hombres), se producen
incluso tras breves períodos de desempleo[101].
Las personas desocupadas tienen aproximadamente el doble de
probabilidades de experimentar problemas psicológicos que las que están
ocupadas[102].
En los Estados Unidos, los trabajadores varones que habían sido
despedidos entre principios y mediados de la década de 1980 presentaron
una mayor probabilidad de morir en los años inmediatamente posteriores
al desempleo[103]. En Nueva Zelandia, se ha constatado que el desempleo multiplica por dos o por tres las posibilidades de morir por suicidio[104]. El desempleo también está relacionado con una mayor delincuencia[105], y sobre todo el desempleo juvenil puede aumentar el riesgo de conflicto[106].
El desempleo también resulta destructivo dentro de la familia. No solo aumenta la violencia doméstica[107], sino que además reduce las posibilidades de que los hijos accedan a la educación terciaria[108]:
en Alemania, el desempleo de larga duración de los padres reduce en 17
puntos porcentuales la posibilidad de que los hijos sigan estudiando[109].
Además, el desempleo juvenil reduce las oportunidades y la remuneración
en la edad adulta: en el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del
Norte, una experiencia temprana de desempleo juvenil supone una
penalización de entre el 12 % y el 15 % del salario a los 42 años[110];
en los Estados Unidos, un período de seis meses de desempleo cuando se
es joven equivale por término medio a una pérdida de 22.000 dólares de
ingresos durante los diez años siguientes[111].
En cambio, las medidas encaminadas a garantizar el pleno empleo se
traducen en una disminución de los costos médicos de la población en
edad de trabajar, una mayor recaudación de impuestos derivados del pleno
empleo y de una mayor formalización de la mano de obra, así como en los
efectos multiplicadores de la inversión en las economías locales y del
valor de las obras públicas. Las evaluaciones de los beneficios del
empleo garantizado deberían reflejar igualmente la productividad de una
mano de obra más cualificada y más sana, que sería de esperar que
creciera con el paso del tiempo. Cabría utilizar el enfoque del “valor
marginal de los fondos públicos”, o metodologías comparables, para
evaluar la totalidad de los beneficios del plan de empleo garantizado,
no solo para los participantes, sino también para el bienestar público
en un sentido más amplio[112].
Teniendo en cuenta los importantes beneficios que reportan a la
sociedad la lucha contra el desempleo y el suministro de bienes y
servicios insuficientemente abastecidos por el mercado, la financiación
con cargo a los impuestos generales estaría plenamente justificada.
Además, algunos planes pueden financiarse de manera autónoma con los
fondos de disponibilidad limitada del seguro de desempleo[113].
En ocasiones, la asistencia oficial para el desarrollo ha financiado
planes de empleo público, como en el caso del Programa de Redes de
Seguridad Productivas de Etiopía[114].
Asimismo, existen otras opciones de financiación más innovadoras:
Trinidad y Tobago financia su plan de empleo público con los ingresos
del petróleo y Colombia está estudiando la posibilidad de utilizar los
bienes decomisados a narcotraficantes para financiar los planes de
empleo público[115].
B. Efectos en el mercado de trabajo
Es preciso estudiar detenidamente las repercusiones de la
introducción de un plan de empleo garantizado en el mercado de trabajo.
Se han planteado dos cuestiones distintas, aunque paralelas. Por un
lado, el empleo garantizado puede dar lugar a una forma de competencia
desleal con los agentes económicos existentes si se pagan salarios
inferiores a los del mercado. También podría llevar a las
administraciones públicas a reducir ciertos servicios para
externalizarlos al plan de empleo garantizado. Ello podría amenazar a
los titulares de los puestos de trabajo y llevarlos a perder su empleo,
lo que iría en contra de los propios objetivos del empleo garantizado[116].
Los planes de empleo garantizado pueden diseñarse para evitar tales
repercusiones: en el programa francés Territoires zéro chômeur de longue
durée, las empresas creadas para dar trabajo a los desempleados de
larga duración se han configurado de manera que queda excluida toda
competencia con el sector privado.
Por otro lado, la competencia con los agentes económicos existentes
puede resultar beneficiosa cuando el sistema de empleo garantizado
proporciona mejores salarios y condiciones de trabajo, elevando así el
nivel en todo el mercado de trabajo y reforzando el poder de negociación
de los trabajadores en la totalidad de la economía[117]. Ese efecto se ha observado en la India con el Plan Nacional de Empleo Garantizado Rural Mahatma Gandhi[118] y en Etiopía con el Programa de Redes de Seguridad Productivas[119].
C. De la asistencia social a las prestaciones sociales condicionales
Hay quienes han expresado el temor de que las actuales políticas de
protección social puedan peligrar con la introducción de un plan de
empleo garantizado. ¿No podría utilizarse un plan de empleo garantizado
como adecuado pretexto para condicionar la protección social a la
aceptación de un empleo, siempre que este se considere “apropiado”? Se
trata de una preocupación legítima. Existe una fuerte presión política
para aumentar las exigencias de tipo laboral como condición de acceso a
las prestaciones de protección social existentes, una tendencia que
algunos han dado en llamar la “activación” de la protección social[120].
En los países en los que la protección social es débil y el margen
fiscal limitado, también puede ser políticamente más fácil proporcionar
seguridad de los ingresos mediante la creación o la ampliación de
programas de empleo público, en lugar de aumentar otras formas de
protección social (incondicional).
Esa instrumentalización de los planes de empleo garantizado
resultaría especialmente problemática, ya que la tasa de éxito de los
programas de prestaciones sociales condicionales en el mejor de los
casos es exigua. Esos programas se basan en suposiciones paternalistas
sobre la motivación y los defectos morales de los seres humanos[121]:
crean un “suplicio” asistencial para garantizar que solo los más
desesperados soliciten protección social, ya que únicamente las personas
que se enfrentan a la indigencia aceptarán fuertes exigencias en el
terreno laboral como precio a pagar por la ayuda[122]. Aunque los programas de prestaciones sociales condicionales pueden reducir el número de solicitantes de asistencia social[123],
hay pocas pruebas de que realmente aumenten el empleo (de hecho, el
efecto encerramiento puede incidir en las posibilidades de los
beneficiarios de conseguir otro trabajo), y funcionan peor para quienes
tienen mayores obstáculos para trabajar[124] .
Con todo, la transición de la asistencia social a las prestaciones
sociales condicionales no es inevitable. La participación en los planes
debería ser estrictamente voluntaria, no una condición para recibir otro
tipo de ayudas. La introducción de un plan de empleo garantizado podría
ir acompañada de la condición de no retroceder en la protección social
incondicional, para evitar caer en las prestaciones sociales
condicionales. Asimismo, podría combinarse con iniciativas para valorar
mejor el trabajo de cuidados, que se realiza en los hogares y las
comunidades, y que a menudo no está remunerado ni formalmente
reconocido.
D. Inflación
Hay quienes sostienen que el desempleo (en cierta medida) frena las
demandas salariales y, por tanto, la inflación. De ello se deduce que,
en vez de tratar de lograr el pleno empleo, los Gobiernos deberían
procurar mantener una tasa de desempleo baja, pero lo bastante elevada
como para controlar la inflación. Dicha opinión se sustenta en la curva
de Phillips, según la cual existe una correlación entre el desempleo
(bajo) y la inflación (alta)[125].
Más recientemente, los estudiosos han postulado el concepto de la tasa
de desempleo no aceleradora de la inflación, esto es, el nivel más bajo
que podría alcanzar el desempleo sin desencadenar la inflación.
Se trata de un argumento fallido por varios motivos. En primer
lugar, atribuye en gran medida la inflación de los precios a las
demandas salariales de los trabajadores, si bien otras causas, como la
crisis de oferta provocada por la subida de los precios de los productos
básicos (primera causa de la inflación que desembocó en la actual
crisis mundial del costo de la vida), pueden ser un factor explicativo
igual o más importante[126].
En segundo lugar, la curva de Phillips está anticuada, ya que se basa
en un mercado de trabajo muy diferente al actual. No explica los
períodos de estanflación, en los que coexisten una inflación y un
desempleo elevados, ni los períodos en los que un alto nivel de empleo
no se tradujo en un crecimiento notable de los salarios[127].
Por ejemplo, entre 2000 y 2019, hubo “una gran desconexión” entre la
inflación y el desempleo en los países con mayores ingresos[128].
Asimismo, los supuestos que subyacen al cálculo de la tasa de desempleo
no aceleradora de la inflación no tienen en cuenta la importancia del
subempleo (empleo a tiempo parcial involuntario) como factor del bajo
crecimiento salarial[129].
En los casos en que se han introducido planes de empleo público en
países de ingreso bajo y mediano, ello no ha provocado un aumento de la
inflación[130].
En tercer lugar, la inflación adicional que pudiera derivarse de la
introducción de un plan de empleo garantizado sería limitada y supondría
un ajuste puntual debido a la sustitución del desempleo por empleo
remunerado con el salario mínimo y al aumento del precio de la mano de
obra[131].
El poder de compra de los grupos de bajos ingresos de la sociedad puede
y debería protegerse indexando los niveles de las prestaciones y los
salarios al costo de la vida132[132].
Asimismo, el empleo garantizado funciona como un estabilizador, ya que
cuando la economía despega, impulsada por el aumento de la demanda, los
trabajadores abandonan el plan por empleos mejor remunerados. Por
último, los planes de empleo garantizado pueden ayudar a resolver los
cuellos de botella del mercado de trabajo en la medida en que forman a
personas para colmar los déficits de mano de obra cualificada en
determinadas profesiones, de modo que, en realidad, reducen los riesgos
de inflación en lugar de aumentarlos.
E. Efectos en los hogares
Algunos estudios sugieren que, cuando los adultos se incorporan a un
plan de empleo garantizado, los niños pueden pasar a trabajar en su
lugar en el hogar o la empresa familiar[133]
. Para evitar ese tipo de riesgos, los Gobiernos deberían combinar la
introducción de planes de empleo garantizado con una inversión en
educación y en servicios de cuidados (especialmente en las zonas
rurales), y garantizar que la participación en esos planes pueda
conciliarse con las responsabilidades de cuidado de los participantes[134].
La respuesta puede residir en los propios planes de empleo
garantizado. En todas las sociedades se infravalora sistemáticamente la
prestación de cuidados a ancianos, niños y enfermos. El mercado no
ofrece esos servicios en cantidad suficiente y, cuando su prestación es
voluntaria (sobre todo a cargo de las mujeres), dicha actividad no suele
estar reconocida. En ese contexto, hay quienes temen que el empleo
garantizado pueda comprometer la autoprestación de servicios para
satisfacer esas necesidades de cuidados a nivel comunitario al otorgar
prioridad al trabajo remunerado en lugar de reconocer y apoyar el
trabajo no remunerado realizado en apoyo a las comunidades[135].
Sin embargo, el empleo garantizado puede servir precisamente para
apoyar la desmercantilización del trabajo y el reconocimiento de que
incluso el trabajo más esencial para la salud de las comunidades puede
no verse recompensado por el mercado debido a su naturaleza de bien
público o al limitado poder de compra de quienes más se benefician de él[136].
El hecho es que los planes de empleo garantizado y otras formas de
protección social pueden apoyar la economía asistencial, a menudo con
especiales beneficios para las mujeres. De entrada, pueden constituir
una forma de remunerar los cuidados: el Programa Ampliado de Obras
Públicas y el Plan Presidencial de Estímulo del Empleo de Sudáfrica
tienen los cuidados como elemento central (por ejemplo, en los sectores
del desarrollo temprano y la educación básica). Además, pueden aliviar
la carga de las responsabilidades domésticas —una carga que soportan
sobre todo las mujeres, lo que agrava su pobreza de tiempo—, ya que por
ejemplo permiten invertir en la gestión del agua o en el suministro de
energía limpia (reduciendo así el tiempo necesario para ir a buscar agua
o leña)[137].
Un plan de empleo garantizado puede contribuir a abordar la crisis
de los cuidados y su falta de reconocimiento recompensando algunas
formas de cuidados y reduciendo otros trabajos no remunerados. No por
ello es menos necesario que las sociedades apoyen la economía
reproductiva mediante planes de ingreso básico u otras transferencias de
efectivo..
F. Corrupción y mala administración
Varios obstáculos dificultan la introducción de planes de empleo
garantizado. Puede existir un desajuste entre la oferta y la demanda de
empleo, sobre todo cuando la necesidad es mayor: aunque el Plan Nacional
de Empleo Garantizado Rural Mahatma Gandhi crea un derecho exigible al
trabajo, ha habido ocasiones en que el 44 % de quienes deseaban trabajar
en el marco del plan no pudieron hacerlo[138]. Los retrasos en los pagos también son frecuentes en los planes de empleo público[139]:
según una encuesta realizada en varias comunidades de distintos estados
de la India, solo el 36 % de los hogares habían cobrado en el plazo
estipulado de 15 días, con grandes variaciones en función del lugar[140].
El Relator Especial también había oído testimonios de clientelismo y
corrupción, especialmente en situaciones en las que la demanda superaba a
la oferta: se excluía a determinados solicitantes (o se favorecía a
otros) en beneficio de aliados, amigos y parientes. Según un estudio
sobre el Programa de Redes de Seguridad, la corrupción, la política de
clanes y el establecimiento de cuotas daban lugar a la inclusión de
algunas personas más acomodadas y a la exclusión de algunas de las más
afectadas por la inseguridad alimentaria[141].
El fenómeno de los trabajadores fantasma (que figuran en nómina, pero
no participan en la práctica, y cuya paga es sustraída por un tercero)
ha sido motivo de preocupación en el Programa Ampliado de Obras Públicas
de Sudáfrica, y algunos funcionarios municipales han sido procesados
por la provisión de puestos con trabajadores fantasma en beneficio
propio[142].
Adoptar un enfoque basado en los derechos humanos es un primer paso
para reducir los riesgos de corrupción y discriminación. Ello significa
definir el acceso al plan como un derecho legal y permitir el acceso a
mecanismos de recurso en caso de exclusión. Las auditorías sociales a
nivel comunitario también pueden ayudar a detectar el fraude: en el
marco del Plan Nacional de Empleo Garantizado Rural Mahatma Gandhi, esas
auditorías sirven para que las comunidades locales puedan examinar la
información sobre las personas registradas como trabajadores del plan,
las nóminas y las labores realizadas[143].
La tecnología también puede resultar útil. La utilización de sistemas
biométricos de autenticación de la identidad en los lugares de trabajo
basados en el reconocimiento facial o las huellas dactilares hace más
improbable que se den casos de trabajadores fantasma: ese sistema se
emplea cada vez más en Sudáfrica para evitar que se utilicen los
documentos de identidad de personas fallecidas. Los sistemas de pago
electrónico que transfieren directamente el dinero a los trabajadores
minimizan el riesgo de corrupción y sustracción de los salarios a manos
de los intermediarios. Sin embargo, también existen importantes
dificultades vinculadas a la introducción de tecnologías inmaduras en
determinados contextos.
VI. Conclusiones y recomendaciones
Concebidos como elementos permanentes de la política de
empleo que contribuye a la protección social, los planes de empleo
garantizado pueden contribuir a la seguridad de los ingresos, la
experiencia laboral y el desarrollo de las competencias de los
participantes, reforzando al mismo tiempo la capacidad de negociación de
los trabajadores en el conjunto de la economía.
También pueden apoyar una transición justa hacia una
economía verde y prestar servicios a la población que no se estén
suministrando en cantidad suficiente. Pueden hacer del derecho al
trabajo un derecho humano exigible y una vía para salir de la pobreza.
Además, son asequibles, teniendo en cuenta no solo los costos directos e
indirectos del desempleo, sino también las contribuciones positivas que
pueden aportar las labores realizadas. .
Sin embargo, los planes de empleo garantizado solo
cumplirán esas promesas si proporcionan trabajo decente, como derecho
legal de aquellas personas dispuestas a participar en ellos, y siempre
que no se desvirtúen y se conviertan en una condición ligada a otros
planes de protección social ya existentes. Lo ideal sería que las
labores que vayan a llevarse a cabo se eligieran a nivel local, de
acuerdo con la situación en cada lugar, dando prioridad a la
transformación ecológica y a las necesidades sociales no satisfechas.
Los planes deberían diseñarse con miras a minimizar los riesgos de
corrupción y discriminación. Si se cumplen estas condiciones, los planes
de empleo garantizado pueden ser un instrumento importante para
establecer un nuevo contrato ecosocial y para conseguir sociedades más
resilientes y sostenibles, bajo el signo de una mayor cohesión social. (...)" ( red mmt, 04/07/23)
"Existen dos tipos de políticas que persiguen acabar de forma rápida y
eficaz con la pobreza de nuestras sociedades: la Renta Básica Universal
y el Trabajo Garantizado. La primera consiste en que el Estado entrega
una renta monetaria a todo el mundo sin excepción, mientras que la
segunda consiste en que el Estado garantiza un empleo digno y remunerado
a todo aquel que quiera y pueda trabajar. Aunque el objetivo de ambas
medidas sea similar, la concepción filosófica que subyace, así como la
forma de conseguirlo, son muy distintas. Esto implica que suelan
presentarse como medidas diferentes y alternativas, entre las que habría
que elegir solamente una de ellas. Entonces es lógico que nos
preguntemos lo siguiente: ¿Cuál de las dos elegimos? ¿Cuál es mejor?
¿Cuáles son las ventajas y desventajas de cada una de estas medidas?
Pues eso es lo que vamos a explorar en este vídeo atendiendo a la
literatura existente.
Comencemos explicando muy brevemente en qué consisten estas
políticas. La Renta Básica Universal es un ingreso monetario que entrega
el Estado a cada uno de los ciudadanos independientemente de su
condición económica, ya sean ricos o pobres (Atkinson 1995; Van Parijs
2000). Hay muchas propuestas, pero la más conocida es de una cuantía de
unos 650 euros al mes para todos los adultos, y unos 350 euros para los
niños (Red Renta Básica 2021). También hay muchas formas de financiar
esta medida, pero la más conocida pasa por una reforma fiscal en el IRPF
que haría que fuese el 30% más rico de la población el que pondría el
dinero, mientras que el resto saldría ganando en términos netos
(Arcarons et al 2017).
Por su parte, el Trabajo Garantizado consiste en que el Estado tiene
la obligación de garantizar un empleo digno a las personas que quieran y
puedan trabajar (Mitchell y Watts 1997; Wray 1997). El Estado pagaría
el salario mínimo interprofesional (actualmente en España es de 1050
euros mensuales en 12 pagas) directamente a los trabajadores, aunque
serían las entidades locales en colaboración con la sociedad civil
quienes gestionarían estos empleos, así que se podría trabajar para la
administración pública pero también para cualquier fundación, ONG o
asociación siempre que no tuviese ánimo de lucro, y siempre que las
actividades a realizar tuviesen utilidad social o ecológica (Kaboub
2008; Garzón y Guamán 2015). Si queréis profundizar más en esta medida
podéis ver este vídeo que hice hace poco.
Analicemos ahora las ventajas y desventajas de cada medida atendiendo
a las cuestiones filosóficas, a los efectos en el mercado laboral, a
los efectos macroeconómicos y a los efectos medioambientales y de
género.
CUESTIONES FILOSÓFICAS
Los partidarios de la Renta Básica Universal aclaran que con ella no
sólo se persigue acabar con la pobreza, sino otorgar libertad a las
personas para que puedan adoptar sus propias decisiones vitales sin
verse supeditadas a la necesidad de ganar dinero. Teniendo siempre
asegurados unos 650 euros al mes, ya nadie se vería obligado a aceptar
trabajos de miseria, y cualquier persona podría dedicar su tiempo a lo
que quisiese, ya fuese a buscar un mejor empleo, a iniciar una propia
actividad, a estudiar o formarse, o incluso al ocio (Van Parijs 1995;
Widerquist 2004).
Por su parte, los autores del Trabajo Garantizado creen que otorgar
ese tipo de libertad a la gente tiene sus riesgos, porque no hay ninguna
garantía de que las personas vayan a utilizar su tiempo libre para
actividades que redunden en beneficio común. De ahí que crean que la
mejor forma de atender dichas necesidades colectivas sea a través del
Trabajo Garantizado, porque con él se realizarían actividades decididas
democráticamente que servirían al interés general (Watts 2001; Tcherneva
y Wray 2005; Tcherneva 2006; Paul et al 2017; Garzón 2020). Pero muchos
partidarios de la Renta Básica Universal acusan a esa visión de
paternalista, pues consideran que no hace falta que el Estado organice
ni lidere nada; la simple iniciativa individual de las personas bastaría
para alcanzar metas beneficiosas para el interés general (Kindal 1997;
Widerquist y Lewis 1997; Lerner 2000; Raventós 2011). En resumen,
podríamos decir que los partidarios de la Renta Básica Universal confían
más en la solución individual y los del Trabajo Garantizado más en la
colectiva.
Por otro lado, los partidarios de la Renta Básica Universal
consideran que ésta es la medida más justa que se puede aplicar. Parten
de la base de que hemos nacido en un mundo en el que ya está todo
repartido, las tierras, los inmuebles, el capital… por lo que la renta
básica universal sería como un dividendo sobre la riqueza general al que
tiene derecho todo ciudadano. Y este dividendo debe entregarse sin
obligaciones o deberes asociados, al igual que tampoco las tienen los
ricos rentistas, por eso ven con malos ojos el Trabajo Garantizado, ya
que para poder recibir un ingreso hay que trabajar (Widerquist 1999;
Casassas y Raventós 2011).
En cambio, los defensores del Trabajo Garantizado señalan que, con la
Renta Básica Universal, en vez de que estén los capitalistas explotando
a los trabajadores como ocurre actualmente, serían los que no
trabajasen los que estarían explotando a los que sí lo hicieran, ya que
los bienes y servicios que disfrutarían los primeros estarían siendo
producidos por los segundos (Cowling et al 2003; Reeve 2003; Mitchell y
Watts 2004; Lawn 2005, Vanderborght 2006). Por eso defienden que sólo
haya que entregar un ingreso monetario sin contraprestaciones a quienes
son demasiado jóvenes, viejos o enfermos para trabajar (Tcherneva 2003;
Tcherneva y Wray 2005; FitzRoy y Jin 2018). Además, destacan que quienes
puedan trabajar acabarían ingresando más gracias al Trabajo Garantizado
que en el caso de la Renta Básica (Paul et al 2017).
Por su parte, muchos partidarios de la Renta Básica Universal creen
que ésta será la única medida posible a aplicar en un mundo en el que el
desempleo será inevitable debido a que cada vez más empleos serán
ocupados por robots y a que la globalización los va precarizando cada
vez más. Con esta política se lograría que todos aquellos que queden
fuera del mercado laboral puedan acceder a un ingreso (Yang; Hughes;
Aronowitz y DiFazio, 1994).
Pero quienes defienden el Trabajo Garantizado no comparten esa
premisa pesimista; ellos señalan que, al margen de que la robotización
se exagera (Towart 2017; Paul et al 2017; Garzón 2020) y de que no es
posible que llegue muy lejos porque no hay suficientes recursos
minerales (Garzón 2021), con voluntad política se pueden crear empleos
en actividades útiles para aquellos que queden fuera del mercado
laboral; no hace falta esperar a que el sector privado capitalista lo
haga (Tcherneva 2006; Garzón 2020).
Por último, los partidarios de la Renta Básica consideran que su
medida, al ser recibida por todo el mundo, no provocaría
estigmatización, al contrario de lo que ocurriría con el Trabajo
Garantizado al ser una ayuda pública a los más desfavorecidos (Kildal
1998; Noguera y Raventós 2002). A esto responden algunos autores del
Trabajo Garantizado diciendo que, aunque eso puede ser cierto, en
nuestras sociedades se estigmatiza todavía más a quienes no trabajan
(Tcherneva 2003), y que, en cualquier caso, el diseño de los trabajos se
podría hacer de tal forma que fuesen percibidos como una ventaja más
que como un estigma (Wray 1998; FitzRoy y Jin 2018).
EFECTOS LABORALES
Quienes defienden la Renta Básica Universal no suelen tener muy buena
opinión del trabajo; en la mayoría de los casos lo consideran poco más
que un medio para obtener un ingreso y poder vivir, de ahí que pretendan
romper el vínculo existente entre empleo e ingreso (Van Parijs 1995;
Casassas y Raventós 2011). En cambio, los partidarios del Trabajo
Garantizado hacen hincapié en las ventajas que implica realizar una
actividad: ganar cierto estatus, adquirir conocimientos y habilidades,
conocer a otras personas, integrarse en la sociedad, sentirse útil y
realizado, además de producir bienes y servicios útiles para la
comunidad en el caso del Trabajo Garantizado (Forstater 1998; Watts
2001; Harvey 2005; Tcherneva y Wray 2005; FitzRoy y Jin 2018). La
respuesta que suelen recibir por parte de los partidarios de la Renta
Básica es que, más allá de que eso no ocurre en buena parte de los
empleos -especialmente en los precarios-, esos beneficios se pueden
obtener igual de bien a través de otras actividades distintas del
trabajo, incluyendo las educativas y de ocio (Kildal 1998; Casassas y De
Wispelare 2011).
En cualquier caso, los partidarios de la Renta Básica señalan que
ésta tiene también muchos efectos positivos para los trabajadores. Al
tener asegurado un ingreso que no depende de su empleador tendrían mayor
poder de negociación frente a él, así que podrían exigir mejoras
salariales y laborales, lo que favorecería especialmente a los
trabajadores precarios (Atkinson 1995; Widerquist and Lewis 1997). Si el
empleador no aceptase las exigencias, el trabajador podría abandonar el
puesto de trabajo, ya que al menos cobraría la Renta Básica.
Alternativamente, habría personas que decidirían reducir su jornada de
trabajo, porque gracias a la Renta Básica acabarían ganando lo mismo que
antes, pero trabajando menos horas. El resultado es que el empleador
tendría que contratar a otra persona, así que se acabaría distribuyendo
mejor el trabajo, un objetivo socialmente deseable (Van Parijs 1996;
Noguera 2004).
Sin embargo, los partidarios del Trabajo Garantizado creen que
ocurriría algo muy diferente. Lejos de aumentar los salarios, los
empleadores los reducirían al ser conscientes de que, gracias al
complemento de la Renta Básica, los trabajadores acabarían ingresando lo
mismo. En consecuencia, la medida en vez de acabar con los empleos
precarios los estaría subsidiando con dinero público (Watts 2001;
Mitchell y Watts 2004; Harvey 2005; Garzon 2016; Vanderborght 2006). Y,
aunque el trabajador no estuviese de acuerdo y se marchase, eso
conllevaría otro tipo de problemas ya que se dejarían de realizar
actividades económicas que producen bienes y servicios necesarios
(Tcherneva 2003; Lawn 2005). Que el trabajador acepte la reducción del
salario (aunque gane lo mismo o más que antes) o que abandone el empleo
va a depender de sus preferencias. Cabe esperar que, si el trabajador
sólo está interesado en ese empleo por las condiciones salariales,
entonces es más probable que abandone el puesto. Pero si está en ese
empleo por cualquier otro motivo (como el de escalar profesionalmente o
adquirir nuevas habilidades y conocimientos), entonces es más probable
que se mantenga en el empleo, de forma que éste acabaría subsidiado
(Mitchell y Watts 2004; Garzón 2016, 2020).
Para los partidarios del Trabajo Garantizado, lo que los trabajadores
con salarios bajos necesitan para presionar a los empleadores y que
aumenten los salarios no es un ingreso monetario por parte del Estado,
sino tener una alternativa de empleo digno que siempre esté disponible,
lo que se consigue con el Trabajo Garantizado. De esta forma, dichos
trabajadores pueden amenazar con irse a no ser que se les suba el
salario al menos tanto como ofrece el Estado en el Trabajo Garantizado.
Sería como escribir el salario mínimo en la realidad, en vez de hacerlo
en una ley que muchas veces no se respeta (Harvey 2005; Tcherneva 2003)
CUESTIONES ECONÓMICAS
Las ventajas económicas de la Renta Básica Universal que más destacan
sus partidarios son su facilidad y rapidez a la hora de implementarla y
gestionarla, ya que bastaría con entregar dinero a todo el mundo sin
excepción cada año; mientras que con el Trabajo Garantizado habría que
decidir, diseñar, poner en marcha y supervisar cada uno de todos los
empleos creados (Atkinson 1995; Widerquist and Lewis 1997; Widerquist
1999; Van Parijs 2000; Standing 2002; Raventos y Noguera 2002). Los
defensores del Trabajo Garantizado coinciden en que su administración es
evidentemente más compleja, pero porque aporta mucho más valor que
simplemente dar un ingreso monetario (ya que se producen bienes y
servicios útiles) (Tcherneva 2003).
En cuanto al coste económico hay opiniones de todos los colores:
mientras los de un bando señalan que con una adecuada reforma fiscal el
coste neto de la Renta Básica sería nulo, ya que el 30% más rico de la
población acabaría sufragando el coste total de la medida (Arcarons
2011), los otros sostienen que el Trabajo Garantizado no es un coste
sino una inversión, ya que no sólo se producirían bienes y servicios
útiles y se aportarían muchos beneficios a los trabajadores, sino que
además se ahorraría todo el gasto público que hoy día se destina a dar
ayudas a los desempleados y a paliar los problemas económicos, sociales y
sanitarios derivados del desempleo, especialmente el del largo plazo
(Harvey 2005; Forstater 2002; Tcherneva 2020). Por no hablar de que,
para los defensores del Trabajo Garantizado, vinculados a la Teoría
Monetaria Moderna, la financiación de cualquier política nunca es un
problema para un Estado que tenga soberanía monetaria.
En lo que sí hay una discrepancia drástica es a la hora de evaluar
los impactos macroeconómicos de cada una de las medidas. Los partidarios
de la Renta Básica Universal sostienen que su aplicación no generaría
inflación si se financia a través de una reforma fiscal porque no habría
nueva creación de dinero (Casassas y Raventós 2011; Arcarons 2011). En
cambio, los partidarios del Trabajo Garantizado ofrecen muchos
argumentos para sostener que la Renta Básica sería peligrosamente
inflacionista, así como muchos otros para afirmar que su medida mantiene
la estabilidad de precios. Veámoslos brevemente.
En primer lugar, como parten de la premisa de que el valor del dinero
depende de lo que cueste conseguirlo, si se entrega sin contrapartida
como ocurre con la Renta Básica, su valor tenderá a caer. En cambio, si
se entrega a cambio de un empleo, el valor del dinero mantendrá un
cierto vínculo con las horas de trabajo (por ejemplo, si el salario es
de 8 euros por cada hora de trabajo, eso quiere decir que 1 euro cuesta 7
minutos y medio de trabajo) (Forstater 2002; Mitchell y Watts 2004;
Tcherneva y Wray 2005). Si sólo se entrega dinero a cambio de nada a una
parte de la población no habría de qué preocuparse, pero hacerlo con
toda la población tendría riesgos muy elevados (Tcherneva 2006)
En segundo lugar, la cantidad de gasto público del Trabajo
Garantizado fluctúa en función del ciclo económico, habiendo más en
épocas de recesión (cuando los desempleados pasarían a trabajar para el
programa de empleo) y habiendo menos en épocas de auge (porque los
trabajadores garantizados serían contratados por el sector privado);
mientras que la Renta Básica inyecta la misma cantidad de dinero todos
los años. Esto último conlleva que, en un periodo en el que la economía
está recalentada, pudiese haber mucho más dinero en circulación del que
sería conveniente, lo que podría generar tensiones inflacionistas. En
cambio, eso no ocurriría con un Trabajo Garantizado porque siempre se
inyecta la cantidad de gasto público necesaria para alcanzar el pleno
empleo, nunca más, y nunca menos (Forstater 1998; Tcherneva 2003, 2006;
Lawn 2005).
En tercer lugar, la Renta Básica aumenta la demanda de determinadas
capas de la población, pero no la producción de la economía, por lo que
habrá más gasto para comprar las mismas cosas (o menos incluso) que
antes, pudiendo aparecer por lo tanto tensiones inflacionistas. En
cambio, con el Trabajo Garantizado aumenta la demanda, pero también la
producción, ya que parte de los bienes y servicios producidos por los
trabajadores garantizados se destinarán a la venta, absorbiendo parte de
la nueva demanda y reduciendo el riesgo de inflación (Tcherneva 2003;
Tcherneva y Wray 2005; Garzón 2020).
Por último, la formación y experiencia que ganen los trabajadores
garantizados puede incrementar la productividad de la economía y por lo
tanto aumentar la producción por unidad de trabajo y por unidad
monetaria, lo que ayudaría a evitar tensiones inflacionistas; algo que
no ocurriría con la Renta Básica porque no ofrece formación a sus
beneficiarios (Forstater 1999; Tcherneva 2003; Lawn 2005).
CUESTIONES MEDIOAMBIENTALES Y DE GÉNERO
Los defensores de la Renta Básica sostienen que esta medida, al
reducir la necesidad de trabajar y, por lo tanto, de producir, también
reduciría el impacto medioambiental de la actividad humana,
especialmente teniendo en cuenta que muchas de las actividades peores
pagadas son también las más contaminantes (Offe 1993; Fitzpatrick 1999).
Sin embargo, esto ha sido contestado señalando que, aunque la Renta
Básica lleve a reducir el número de horas de trabajo de una persona en
particular, no quiere decir que el número de horas de trabajo total
disminuya, por lo que el impacto medioambiental sería muy parecido
(Watts 2001; Mitchell y Watts 2004). Además, como el consumo aumentaría
ya que la gente de menos recursos tendría mayor renta, el impacto
medioambiental podría incluso aumentar (Mellor 1992; Anderson 1996;
Watts 2001; Mitchell y Watts 2004; Battistati 2018)
Por otro lado, algunos partidarios de la Renta Básica consideran que
el pleno empleo que pretende alcanzar el Trabajo Garantizado no es
deseable ecológicamente, porque implica más producción y más consumo
(Fitzpatrick 1999; Casassas y Raventos 2011). Pero esto es porque
equiparan mayor producción con mayor impacto medioambiental, cuando en
realidad las actividades de un Trabajo Garantizado podrían ser inocuas o
incluso positivas en términos ecológicos, por ejemplo, si se englobasen
en el ámbito del cuidado medioambiental o en el de cuidado a personas
(Cowling et al 2003; Lawn 2005; Garzón y Cruz 2020). El argumento por
excelencia de los defensores del Trabajo Garantizado es que con la
visión individual propia de la Renta Básica es imposible atender
adecuadamente los problemas ecológicos que enfrenta nuestra civilización
(Watts 2001; Towart 2017; Garzón y Cruz 2020).
También hay posturas enfrentadas en cuanto a la cuestión de género.
Los partidarios de la Renta Básica Universal defienden que tener un
ingreso asegurado es la mejor forma de remunerar el trabajo invisible de
los cuidados que se concentra en las mujeres, además de que permite a
las mujeres víctimas de violencia machista dejar de depender
económicamente de sus parejas (Vollenweider 2011; Berbel 2011). En
cambio, hay quienes señalan que la Renta Básica podría perpetuar la
desigualdad de género en torno a los cuidados, porque el objetivo no es
sólo que cobren por ello, sino también que dicho trabajo se reparta
entre hombres y mujeres. En este sentido, el desplazamiento de los
cuidados desde el ámbito privado y personal al ámbito público que
fomenta el Trabajo Garantizado resultaría mucho más adecuado para
combatir dicha desigualdad, ya que los empleados de las escuelas
infantiles y centros de mayores serían tanto hombres como mujeres
(Garzón y Guamán 2015; Badenes y Buenaventura 2017; Quintero 2018)
CONCLUSIONES
En fin, aunque las dos políticas compartan un objetivo similar, las
diferencias de forma las alejan bastante entre sí y conllevan que
quienes se decantan por una no lo suelan hacer por la otra. Ojo, eso no
quiere decir que sean incompatibles. De hecho, hay bastantes trabajos en
los que se propone que se combinen de alguna forma (Atkinson, 1995;
Frank 2014; Painter and Thoung 2015, Dalzell 2017; Spross 2017; FitzRoy y
Jin 2018; Lu 2021). El problema es que, en cualquiera de sus múltiples
combinaciones, siempre una de ellas debería quedar notablemente amputada
para no afectar a la otra. Por poner sólo un ejemplo, si la cuantía de
la Renta Básica fuese muy cercana al salario del Trabajo Garantizado,
habría pocos incentivos para trabajar; pero claro, si disminuye mucho la
cuantía de la Renta Básica entonces también lo harían sus potenciales
ventajas. No es fácil encontrar una combinación armoniosa. Lo que no
quiere decir que no haya que seguir trabajando en ello, porque las
importantes bolsas de pobreza y desigualdad requieren una solución lo
antes posible y de la forma más adecuada posible, y lo ideal es que no
haya dos bandos enfrentados sino dos bandos unidos empujando en la misma
dirección, aunque ésta sea una dirección intermedia entre la Renta
Básica Universal y el Trabajo Garantizado.
Referencias:
Red Renta Básica (2021) https://www.redrentabasica.org/rb/
