"La garantía de empleo es una propuesta ambiciosa que tiene como objetivo garantizar que todos los miembros de la sociedad tengan acceso a un trabajo decente y con un salario justo.
Thomas Belaich y Ulysse Lojkine: ¿Puede explicar qué es una garantía de empleo y por qué es necesaria?
Pavlina Tcherneva: El objetivo principal de la política de garantía de empleo es "democratizar el trabajo" y empoderar a las personas, tanto dándoles la oportunidad de elegir su trabajo, como también creando puestos de trabajo cuyo objetivo no es obtener beneficios para una empresa.
La mayoría de los puestos de trabajo en nuestras economías son creados por el sector privado y son cada vez más precarios. El mercado laboral no ha proporcionado a la mayoría de las personas un nivel de vida y una calidad de vida estables, y los trabajos son cada vez más difíciles de soportar. Por eso necesitamos un nuevo contrato social, una nueva promesa para las personas: si buscas trabajo, podrás encontrar una ocupación digna con un salario adecuado.
No es solo el sector privado el que puede crear puestos de trabajo; el sector público sigue siendo completamente ignorado a este respecto. De hecho, muchas de las dimensiones públicas de nuestra vida social no se tienen en cuenta. En nuestras sociedades modernas, se ha aceptado ampliamente que debemos garantizar los derechos de pensión, por muy básicos que sean, la prestación de servicios de salud, excepto en los Estados Unidos, lamentablemente, y sabemos que un nivel mínimo de educación gratuito aumenta el bien público, al igual que la garantía. acceso a bibliotecas, información de calidad, etc.
El trabajo es el determinante más importante del bienestar, sin embargo, solo garantizamos el seguro de desempleo o, a veces, solo la asistencia contra la pobreza, pero realmente garantizar un trabajo decente es mucho más empoderador para la vida y tiene un efecto mucho más fuerte y claro que el mosaico de políticas que tenemos. Es una política estructural más que una "medida adicional para el empleo".
El sistema que proponemos se basa en tres pilares.
En primer lugar, la garantía de empleo se basaría en la toma de decisiones participativa, partiendo del principio de que los desempleados y las comunidades saben lo que les conviene, por lo tanto, “de abajo hacia arriba”.
A continuación, completaría el sistema de protección social al incluir el derecho básico al trabajo.
Por último, sería una política de estabilización mejor que las distintas prestaciones que conlleva el trabajo y el desempleo, que es precisamente la finalidad del servicio público.
Ha habido iniciativas en el espíritu de su modelo. ¿Considera que el esquema argentino Jefes y Jefas, que se desarrolló entre 2002 y 2007, y el sistema indio iniciado por la Ley Nacional de Garantía de Empleo Rural Mahatma Gandhi de 2005 son buenos ejemplos de lo que está proponiendo?
Sí, estos dos programas están totalmente de acuerdo con nuestras propuestas. De hecho, el plan Jefes se desarrolló a partir del modelo de garantía laboral que habíamos ideado con colegas de la Universidad de Missouri.
Por supuesto, ninguno de los programas es universal: los beneficiarios del plan Jefes son personas desempleadas con hijos menores o discapacitados dependientes, mientras que los del plan indio son adultos de hogares rurales pobres que se ofrecen como voluntarios para tareas relativamente poco calificadas.
Aun así, por lo general siguen el modelo que defiendo e ilustran perfectamente cómo se podría implementar una garantía de empleo en los países en desarrollo centrándose en los problemas particulares de un país. Por ejemplo, ambos programas tuvieron efectos beneficiosos significativos para las mujeres más pobres, y el programa indio creó trabajos ambientales esenciales.
Hay algunas políticas que van en esta dirección en Europa, como en Francia con sus Territoires zéro chômeurs (cero áreas desocupadas), y de manera muy diferente, el esquema de obras públicas de Hungría, que parece haber contribuido a la fuerte caída del desempleo en Viktor Orbán. ¿Qué opinas de estos casos europeos?
He seguido de cerca esta solución en Francia y, en mi opinión, es un modelo muy bueno para pensar en ampliar el programa a nivel nacional. Por otro lado, la política de Orbán es una política de workfare. Obliga a las personas a regresar al trabajo para recibir sus beneficios, condición que se aplica independientemente de su situación o de las características del trabajo.
La pregunta fundamental es sobre el esfuerzo colectivo que estamos dispuestos a hacer para que quienes necesitan un trabajo, un trabajo digno, puedan beneficiarse de un mecanismo que lo garantice. Hay dos formas de hacerlo, democrática o no democráticamente; basado en el modelo de consulta, como en Francia, o en el modelo de workfare, como en Hungría.
La confusión entre estas dos políticas se debe al hecho de que la garantía de empleo a menudo se confunde con un programa de empleo como cualquier otro, que abre puestos de trabajo a individuos, de forma punitiva o de otro tipo: ¡siempre se puede obligar a las personas a trabajar! Pero la garantía de empleo no es una política de empleo, es una adición a la red de seguridad que ya existe, o más bien una revisión de lo que la protección social debería tener en cuenta.
El objetivo es repensar la protección social, y repensarla para que garantice más derechos fundamentales, de los cuales el trabajo es uno. El trabajo ha sido reconocido durante mucho tiempo como un derecho humano fundamental, pero debemos hacer un mayor esfuerzo para garantizarlo para todos, de manera voluntaria, con un enfoque de abajo hacia arriba, que es lo opuesto a los incentivos coercitivos y el enfoque de arriba hacia abajo del workfare políticas.
Veamos las diferencias entre los experimentos francés y húngaro. En Hungría, este programa de empleo se puso en marcha a expensas de la protección social, en particular las prestaciones por desempleo. Además, las tareas no se definen de la misma manera: los alcaldes están a cargo de los desempleados, mientras que en Francia son los mismos desempleados quienes definen sus ocupaciones. ¿Qué opinas de esta democratización de las propias “tareas”?
La gente sabe lo que necesita. En mi trabajo en Argentina, los que tenían sus propios proyectos eran los más interesantes: sabían exactamente lo que necesitaban las familias, sabían qué beneficiaría más rápidamente a los jóvenes y sabían exactamente cuáles eran las situaciones locales. En este sentido, para usar el concepto de Graeber, no eran "trabajos de mierda".
No se trataba de construir una infraestructura en medio de la nada solo para mantener ocupada a la gente. Se trataba de responder eficazmente a las necesidades de la comunidad. El hecho de que las personas que realizan trabajos tengan algo que decir para definirlos está en el corazón de la idea de democratizar el trabajo. No se trata de que un administrador central asigne el trabajo consultando su hoja de ruta, sino que debe ser dirigido por la comunidad en la que se basa ese trabajo.
El mensaje principal es que las nuevas ocupaciones no deberían ser solo trabajos, sino una forma de llenar un vacío en la vida pública. Si una comunidad se ve devastada por el desempleo, no se trata simplemente de proporcionar una cierta cantidad de "puestos"; La creación de empleo debe ser utilizada como una oportunidad para considerar las necesidades específicas de cada comunidad - sus ancianos, sus niños, etc. - mientras se da poder a la miríada de grupos locales que intentan abordar sus desafíos. Por tanto, la garantía de empleo daría prioridad al trabajo de cuidados.
Existen numerosas necesidades y problemas, comenzando por la transición energética. De hecho, la garantía de empleo sería muy propicia para la transición. El proyecto más eficaz del New Deal de los Estados Unidos fue la rehabilitación y conservación de los parques nacionales, que hemos heredado. Las personas que viven en regiones inundadas, quemadas o contaminadas son muy conscientes de esta necesidad.
Si bien el objetivo principal de la garantía de empleo es ayudar a los solicitantes de empleo, un programa tan ambicioso también afectaría a los empleados. ¿Qué efectos tendría una garantía de empleo en el mercado laboral para los empleados? ¿No podríamos esperar una reducción en el poder de negociación de los empleados, particularmente entre los menos calificados?
Todo lo contrario. Debido a que estamos en un paradigma de desempleo real, aceptamos niveles masivos, lo que nos hace subestimar sus efectos sobre los trabajadores. La existencia de desempleo crea y hace que la gente acepte una carrera a la baja en el mercado laboral. Pierden sus beneficios, su protección y, poco a poco, el precariado gana terreno, todo porque la existencia del paro genera una feroz competencia por un reducido número de puestos de trabajo.
Los empleados se encuentran en una situación en la que tienen que aguantar su trabajo, por precario que sea, por miedo a no encontrar otro. Como dice el famoso refrán, nadie está a salvo hasta que todos estén a salvo. Si tuviéramos que orquestar un cambio de paradigma afirmando que a todos aquellos que necesitan un trabajo se les debe ofrecer uno, la economía funcionaría de manera muy diferente.
Por supuesto, los más capacitados no verán sus vidas transformadas, y una garantía de empleo no cambiaría mucho sus vidas. Pero si trabajo en McDonald's, ganaría más influencia. Tengo una opción, una alternativa. Entonces, si hay acoso en el trabajo, puedo decir que no y buscar otra oportunidad laboral, lo que no es el caso hoy.
Muchos responderían que se puede hacer esto con una renta básica universal, porque dejar un trabajo no significa perder demasiados ingresos, pero el objetivo es ofrecer un trabajo, porque el mercado no crea suficientes ingresos. A diferencia de la RBU, la garantía de empleo no perpetúa la competencia por los puestos de trabajo y, por lo tanto, eleva el piso de empleo al proporcionar un trabajo decente e ingresos adecuados.
Los empleadores que se aprovechan de la amenaza del desempleo para mantener bajos los salarios de los trabajadores deberán por lo menos igualar el estándar de la garantía laboral para seguir encontrando trabajo. Ahí está el efecto real para los empleados. Ya hemos visto este fenómeno en los Estados Unidos, donde aumentar el salario mínimo de un estado por encima del mínimo federal tiene un efecto dominó sobre los salarios en los estados vecinos.
Básicamente, asegurar el pleno empleo ayuda a aumentar sistemáticamente el poder de negociación de los trabajadores menos calificados, de los más vulnerables, que generalmente son descartados por el mercado laboral en primer lugar y incluidos en último lugar.
Si se mira a Europa, que tiene mercados laborales tanto nacionales como comunitarios, ¿cuál es el nivel más relevante para una garantía de empleo?
Idealmente, deberíamos ser valientes y ambiciosos desde el principio, y pensar directamente a nivel europeo. Por supuesto, existen importantes limitaciones en la zona euro, la mayor de las cuales es la falta de un presupuesto europeo.
Pero también hay cosas en las que podemos aprovechar: estoy pensando en el requisito legal de que la Comisión Europea publique información sobre el desempleo y la justicia social, y la Garantía Juvenil de la Unión Europea, que implementan los gobiernos nacionales. Mientras tanto, los gobiernos nacionales ya pueden actuar. Por ejemplo, Francia gasta miles de millones en subsidios para empresas, pero el impacto sobre el desempleo es bastante modesto.
El gobierno podría utilizar parte de este gasto para contratar directamente a los desempleados, mejorando el efecto sobre el empleo. Obviamente, los gobiernos nacionales enfrentan restricciones presupuestarias debido a los criterios de Maastricht. Esto les impide impulsar el empleo tan ampliamente como lo hace Estados Unidos de forma regular en tiempos de crisis, y es una verdadera camisa de fuerza para los estados europeos.
Sin embargo, ya gastan una cantidad considerable en seguro de desempleo y lucha contra la pobreza, dirigido especialmente a personas sin trabajo. Con estos costos deducidos, los programas de garantía de empleo no serían tan costosos como la gente dice que son.
¿Por qué optar por una garantía de empleo en lugar de políticas de estímulo keynesianas más convencionales? Después de todo, Europa vio el pleno empleo después de la guerra sin una garantía de empleo.
Incluso durante la era keynesiana de las décadas de 1950 y 1960, no alcanzamos exactamente el pleno empleo perfecto; todavía había mucha pobreza y desempleo, que hemos tenido la tendencia a subestimar. Sobre todo, la proporción del desempleo de larga duración ha aumentado desde la década de 1960, lo que ha contribuido al retroceso gradual de las protecciones del mercado laboral. Es el clásico ejército de reserva de mano de obra, que tiene la amenaza del desempleo sobre la cabeza de la gente y rebaja los estándares laborales. Deberíamos apuntar a hacerlo desaparecer.
En cuanto a las políticas keynesianas, tienden a reducir solo el desempleo entre los más empleables. Solo afectan a las personas más capacitadas que reciben los mejores salarios y que nunca experimentan el desempleo. Incluso durante la era keynesiana, persistió este fenómeno de "último en entrar, primero en salir"; los que estaban en la parte inferior de la escala de ingresos también eran los que tenían la experiencia laboral más precaria. El propio Keynes favoreció, mucho más que los keynesianos de la posguerra, las obras públicas en lugares donde la gente estaba desempleada.
Es un mensaje en gran parte olvidado y reducido a la idea de que simplemente hay que inundar la economía con efectivo para impulsar el crecimiento, a pesar de que el crecimiento en sí es muy desigual y contribuye a la inestabilidad financiera y la destrucción del medio ambiente. Tenemos que adoptar políticas más quirúrgicas que apunten directamente al empleo, comprendan los límites del crecimiento y generen un crecimiento ascendente más sostenible.
Otro candidato en términos de políticas progresistas es la renta básica universal, que es atractiva por muchas razones: su sencillez, el hecho de que nadie asigna tareas laborales, nadie es responsable de los programas de trabajo, etc. Creo que este atractivo está muy sobrevalorado. Decir que esta medida sería “universal” es una falsa promesa.
De hecho, es la forma más rápida de deshacerse de las redes de seguridad ganadas con tanto esfuerzo y reemplazarlas. Muchos ven esto como un sustituto de lo que queda de protección social. Es más, no crea puestos de trabajo.
Los ingresos son solo una de las muchas razones que empujan a una persona a querer trabajar. Ayudar a las personas con un ingreso universal no les dará trabajo. Seguirá habiendo muy pocos trabajos por los que la gente tendrá que seguir luchando.
Una vez establecida la garantía de empleo, ¿qué debemos esperar a medio plazo? ¿Deberíamos esperar que el sector garantizado se llene primero y luego se extienda al sector privado?
La respuesta más simple es que se trata de un programa contracíclico, simplemente porque el sector privado es cíclico. Lo que estamos viendo en programas a gran escala como los de Argentina o India es que contratan a un gran número de nuevos trabajadores durante las crisis. Durante los repuntes, la gente vuelve a recurrir al sector privado y mucho más rápido de lo que dejaría el desempleo.
Hemos modelado nuestro programa en el Instituto Levy y, como todas las medidas presupuestarias, habría un efecto contracíclico y sin ningún efecto sobre la inflación. Para Estados Unidos, encontramos que la medida podría incrementar la inflación en un máximo de 0,74 por ciento, un efecto que rápidamente cae al 0,09 por ciento.
Por lo tanto, limitará las fluctuaciones macroeconómicas, porque en una situación de desempleo masivo donde el futuro es incierto, el desempleo dura mucho más que si se ofrece un trabajo a los más vulnerables, lo que permite que la actividad económica continúe un poco mejor.
Si tomas el caso de países que experimentan pleno empleo durante largos períodos, como Suecia o Japón, ves que su actividad económica es mucho más estable que en países como Francia o Estados Unidos, donde el desempleo ha fluctuado durante décadas. El empleo es una fuerza estabilizadora de la actividad económica en general."
(Entrevista a Pavlina Tcherneva, Thomas Belaich and Ulysse Lojkine, Brave New Europe, 04/03/21)
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